Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine

EVROPSKI SUD ZA LJUDSKA PRAVA 

VELIKO VIJEĆE 

 SEJDIĆ I FINCI protiv BOSNE I HERCEGOVINE 

 (Aplikacije br. 27996/06 i 34836/06) 

 PRESUDA 

 STRASBOURG 

22. decembra 2009.  

Ova presuda je konačna ali može biti predmet redakcijskih izmjena. 

U predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, Evropski sud za ljudska prava, zasjedajući u Velikom vijeću u sastavu: 

Jean-Paul Costa, predsjednik, 
Christos Rozakis, 
Nicolas Bratza, 
Peer Lorenzen, 
Françoise Tulkens, 
Josep Casadevall, 
Giovanni Bonello, 
Lech Garlicki,
Khanlar Hajiyev, 
Ljiljana Mijović, 
Egbert Myjer, 
David Thór Björgvinsson, 
George Nicolaou, 
Luis López Guerra, 
Ledi Bianku, 
Ann Power, 
Mihai Poalelungi, sudije, 

i Vincent Berger, pravni savjetnik, nakon vijećanja zatvorenog za javnost, održanog 3. juna i 25. novembra 2009., 

donio je sljedeću presudu koja je usvojena posljednjeg navedenog dana: 

PROCEDURA 

1. Postupak u ovom predmetu pokrenut je s dvije aplikacije (br. 27996/06 i 34836/06) protiv Bosne i Hercegovine, koje su 3. jula i 18. augusta 2006. Sudu podnijela dva državljanina Bosne i Hercegovine gosp. Dervo Sejdić i gosp. Jakob Finci (aplikanti), u skladu s članom 34. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (Konvencija). 
2.  Aplikanti su se žalili da im je onemogućeno da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo Bosne i Hercegovine zbog njihovog romskog i jevrejskog porijekla. Oni su se pozvali na član 3., 13. i 14.,  član 3. Protokola br. 1 i član 1. Protokola br. 12. 
3.  Aplikacije su dodijeljene Četvrtom odjelu Suda (Pravilo 52. stav 1. Pravila Suda). Dana 11. marta 2008., Vijeće navedenog odjela odlučilo je da o aplikacijama obavijesti Vladu. Vijeće je, u skladu s odredbama člana 29. stav 3. Konvencije, odlučilo da istovremeno ispita meritum i dopuštenost aplikacija. Dana 10. februara 2009., Vijeće sastavljeno od sudija: Nicolas Bratza, Lech Garlicki, Giovanni Bonello, Ljiljana Mijović, David Thór Björgvinsson, Ledi Bianku i Mihai Poalelungi, kao i Fatoş Araci, zamjenik registrara Odjela, ustupilo je nadležnost u korist Velikog vijeća i nijedna od strana u postupku nije se tome protivila (član 30. Konvencije i pravilo 72.). Sastav Velikog vijeća određen je u skladu s odredbama člana 27. stav 2. i.3 Konvencije i pravilom 24. 
4. Strane u postupku dostavile su pismena zapažanja u pogledu dopuštenosti i merituma. Treće strane, Venecijanska komisija, AIRE centar (Centar za savjetovanje o individualnim pravima u Evropi) i Open Society Justice Initiative (Institut otvoreno društvo - Pravna inicijativa), kojima je dopušteno da interveniraju u pisanoj formi (član 36. stav 2. Konvencije i pravilo 44. stav 2.), također su dostavile svoja zapažanja. 
5. Dana 3. juna 2009. održano je javno ročište u zgradi Suda za ljudska prava u Strasbourgu (pravilo 54. stav 3.). Pred Sudom su se pojavili: 

 (a) u ime Vlade: gđa Z. IBRAHIMOVIĆ, zamjenik agenta, gđa B. SKALONJIĆ,  pomoćnik agenta, gosp. F. TURČINOVIĆ, savjetnik; 

 (b) u ime aplikanata: gosp. F.J. LEON DIAZ, gđa S. P. ROSENBERG, gosp. C. BALDWIN, savjetnik 

Sudu su se obratili gđa Ibrahimović, gosp. Leon Diaz, gđa Rosenberg i gosp. Baldwin. Drugi aplikant je, također, prisustvovao ročištu. 

ČINJENICE 

 I. OKOLNOSTI SLUČAJA 

 A. Relevantna pozadina predmetnog slučaja 

6. Ustav Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav ili državni ustav, kada je potrebno napraviti razliku od entitetskih ustava) predstavlja aneks Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (Dejtonski mirovni sporazum), parafiran je u Dejtonu 21. novembra 1995., a potpisan u Parizu 14. decembra 1995. Pošto Ustav predstavlja dio mirovnog sporazuma, on je sačinjen i donesen bez procedura koje bi osigurale demokratski legitimitet. On predstavlja jedinstven slučaj ustava koji nije nikad objavljen na službenim jezicima države o kojoj je riječ, nego je usaglašen i objavljen na stranom, engleskom jeziku. Ustav je potvrdio nastavak pravnog postojanja Bosne i Hercegovine kao države, a modificirao njenu unutrašnju strukturu. U skladu sa Ustavom, Bosna i Hercegovina sastoji se od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Dejtonski mirovni sporazum nije uspio riješiti međuentitetsku graničnu liniju u području Brčkog, ali su strane pristale na obavezujuću arbitražu u vezi s tim (član V. Aneksa 2 uz Dejtonski mirovni sporazum). U skladu s arbitražnom odlukom, od 5. marta 1999., stvoren je Brčko Distrikt pod  isključivim suverenitetom države. 
7.  U uvodnom dijelu Ustava, Bošnjaci, Hrvati i Srbi opisani su kao „konstitutivni narodi“. Na nivou države uvedeni su mehanizmi podjele vlasti, koji onemogućavaju usvajanje odluka protiv volje predstavnika bilo kojeg „konstitutivnog naroda“, uključujući i veto za zaštitu vitalnog interesa, entitetski veto, dvodomni sistem (s Domom naroda koji se sastoji od pet Bošnjaka i istog broja Hrvata iz Federacije Bosne i Hercegovine i pet Srba iz Republike Srpske), kao i kolektivno Predsjedništvo od tri člana, od kojih je jedan Bošnjak i jedan Hrvat iz Federacije BiH i jedan Srbin iz Republike Srpske (detaljnije pogledati tačke 12. i 22. u tekstu). 

B. Predmetni slučaj 

8. Aplikanti su rođeni 1956. i 1943. godine. Obavljali su i još uvijek obavljaju istaknute funkcije u javnom životu. Gosp. Sejdić trenutno obavlja dužnost posmatrača za romsku populaciju pri Misiji OSCE-a u Bosni i Hercegovini, dok je ranije bio član Vijeća Roma Bosne i Hercegovine (najviše predstavničko tijelo lokalne romske zajednice) i član Savjetodavnog odbora za pitanja Roma (zajedničko tijelo koje se sastoji od predstavnika lokalnih Roma i relevantnih ministarstava). Gosp. Finci trenutno obavlja dužnost ambasadora Bosne i Hercegovine u Švicarskoj, a prije toga je obavljao dužnost predsjednika Međureligijskog vijeća Bosne i Hercegovine i direktora Agencije za državnu službu. 
9. Aplikanti se izjašnjavaju kao lica romskog, odnosno jevrejskog porijekla. Pošto se ne izjašnjavaju kao pripadnici nekog od „konstitutivnih naroda“, oni su onemogućeni da se kandidiraju na izborima za Dom naroda (drugi dom državnog parlamenta) i za Predsjedništvo (kolektivni šef države). Dana 3. januara 2007. gosp. Finciju je to i pismeno potvrđeno. 

II.  RELEVANTNO MEĐUNARODNO I DOMAĆE PRAVO I PRAKSA 

A. Dejtonski mirovni sporazum 

10. Dejtonski mirovni sporazum, koji je parafiran 21. novembra 1995., u vojnoj zrakoplovnoj bazi Wright-Patterson pored Dejtona (Sjedinjene Američke Države) i potpisan 14. decembra 1995. u Parizu (Francuska), predstavljao je vrhunac pregovora koji su s prekidima trajali 44 mjeseca i održavali se pod pokroviteljstvom Međunarodne konferencije za bivšu Jugoslaviju i Kontakt-grupe. Stupio je na snagu 14. decembra 1995.  i ima 12 aneksa. 

1. Aneks 4 (Ustav Bosne i Hercegovine) 

11. Ustav razlikuje „konstitutivne narode“ (lica koja se izjašnjavaju kao Bošnjaci (Do rata 1992.-95. Bošnjaci su bili poznati pod imenom muslimani. Naziv “Bošnjaci” ne treba miješati s nazivom “Bosanci”, koji se obično koristi za građane Bosne i Hercegovine bez obzira na njihovo etničko porijeklo), Hrvati i Srbi) i „ostale“ (pripadnike etničkih manjina i lica koja se ne izjašnjavaju kao pripadnici bilo koje grupe zbog mješovitih brakova, mješovitih brakova roditelja ili drugih razloga). U bivšoj Jugoslaviji o etničkoj pripadnosti odlučivalo je isključivo lice samoopredjeljenjem. Na taj način nisu se tražili nikakvi objektivni kriteriji kao što je poznavanje određenog jezika ili pripadnost određenoj religiji. Isto tako nije bilo potrebno da ostali članovi određene etničke grupe to prihvate. Ustav ne sadrži odredbe koje se odnose na određivanje nečije etničke pripadnosti: izgleda da se pretpostavljalo da je tradicionalno samoopredjeljenje dovoljno. 
12. Samo lica koja su se izjašnjavala kao pripadnici nekog od „konstitutivnih naroda“ mogli su da se kandidiraju za Dom naroda (drugi dom državnog parlamenta) i Predsjedništvo (kolektivni šef države). Dalje u tekstu navedene su relevantne odredbe Ustava:  

Član IV. 

 „Parlamentarna skupština ima dva doma: Dom naroda i Predstavnički dom. 

 1. Dom naroda. Dom naroda sastoji se od 15 delegata, od kojih su dvije trećine iz Federacije (uključujući pet Hrvata i pet Bošnjaka) i jedna trećina iz Republike Srpske (pet Srba). 

a) Nominirane  hrvatske,  odnosno bošnjačke delegate iz Federacije biraju hrvatski, odnosno bošnjački delegati u Domu naroda Federacije Članove Doma naroda Federacije BiH imenuju kantonalni parlamenti (Federacija BiH ima deset kantona). Članovi kantonalnih parlamenata biraju se neposredno). Delegate iz Republike Srpske bira Narodna skupština Republike Srpske (Članovi Narodne skupštine Republike Srpske biraju se neposredno)  

b) Devet članova Doma naroda sačinjava kvorum, pod uslovom da su prisutna najmanje tri bošnjačka, tri hrvatska i tri srpska delegata.  

 2. Predstavnički dom. Predstavnički dom sastoji se od 42 člana, od kojih se dvije trećine biraju s teritorije Federacije, a jedna trećina s teritorije Republike Srpske.  

 a) Članovi Predstavničkog doma biraju se neposredno iz svog entiteta, u skladu sa izbornim zakonom koji će donijeti Parlamentarna skupština. Međutim, prvi izbori bit će održani u skladu s Aneksom 3. Općeg okvirnog sporazuma.  

b) Većina svih članova izabranih u Predstavnički dom sačinjava kvorum.  

 3. Procedura  

a) I jedan i drugi dom  bit će sazvani u Sarajevu, najkasnije 30 dana nakon njihovog izbora.  

b) Svaki dom će većinom glasova usvojiti svoj poslovnik o radu i izabrati među svojim članovima jednog Srbina, jednog Bošnjaka i jednog Hrvata za predsjedavajućeg i zamjenike predsjedavajućeg, s tim da će mjesto predsjedavajućeg rotirati između ova tri lica.  

c) Sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od oba doma.  

d) Sve odluke u oba doma donose se većinom glasova onih koji su prisutni i glasaju. Delegati i članovi ulagat će najveće napore kako bi većina uključivala najmanje jednu trećinu glasova delegata ili članova s teritorije svakog entiteta. Ukoliko većina ne uključuje jednu trećinu glasova delegata ili članova s teritorije svakog entiteta, predsjedavajući i njegovi zamjenici će, radeći kao komisija, nastojati da u roku od tri dana od glasanja postignu saglasnost. Ukoliko ta nastojanja ne uspiju, odluke će se donijeti većinom onih koji su prisutni i glasaju, pod uslovom da glasovi protiv ne uključuju dvije trećine, ili više, delegata ili članova izabranih iz svakog entiteta.  

e) Predložena odluka Parlamentarne skupštine može biti proglašena destruktivnom po vitalni interes bošnjačkog, hrvatskog ili srpskog naroda većinom glasova iz redova bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata izabranih u skladu sa stavom 1. tačka (a). Za donošenje takve odluke bit će potrebna saglasnost Doma naroda, izglasana od većine bošnjačkih, većine hrvatskih i većine srpskih delegata koji su prisutni i glasaju.  

f) Kada većina bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata stavi primjedbu na pozivanje na tačku (e), predsjedavajući Doma naroda  odmah će sazvati Zajedničku komisiju, koja se sastoji od tri delegata, od kojih je svaki izabran iz redova bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata, s ciljem razrješenja tog pitanja. Ukoliko to Komisija ne uspije u roku od pet dana, predmet se upućuje Ustavnom sudu koji će po hitnom postupku preispitati proceduralnu ispravnost slučaja.  

g) Dom naroda može se raspustiti odlukom Predsjedništva ili samog doma, pod uslovom da je odluka Doma o raspuštanju donesena većinom koja uključuje većinu delegata iz  najmanje dva naroda, bošnjačkog, hrvatskog ili srpskog. Dom naroda koji je izabran u prvim izborima poslije stupanja na snagu ovog ustava ne može biti raspušten.  

h) Odluke Parlamentarne skupštine neće stupiti na snagu prije nego što budu objavljene.  

i) Kompletni zapisnici sa rasprava u oba doma bit će objavljivani, a njihove sjednice će, osim u izuzetnim situacijama u skladu s poslovnikom, biti javne.  

j) Delegati i članovi ne mogu biti pozivani na krivičnu ili građansku odgovornost u pogledu bilo kojeg čina izvršenog u okviru dužnosti u Parlamentarnoj skupštini.  

  4. Ovlaštenja  

 Parlamentarna skupština nadležna je za:  

a) donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine po ovom ustavu. 

b) odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine.  

c) odobravanje budžeta za institucije Bosne i Hercegovine.  

d) odlučivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora.  

e) ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dužnosti ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entiteta.“ 

 Član V. 

 „Predsjedništvo Bosne i Hercegovine sastoji se od tri člana: jednog Bošnjaka i jednog Hrvata, koji se svaki biraju neposredno s teritorije Federacije, i jednog Srbina, koji se bira neposredno s teritorije Republike Srpske.  

1. Izbor i trajanje mandata  

a) Članovi Predsjedništva biraju se neposredno u svakom entitetu (tako da svaki glasač glasa za popunjavanje jednog mjesta u Predsjedništvu), u skladu sa izbornim zakonom koji donosi Parlamentarna skupština. Međutim, prvi izbori održat će se u skladu s Aneksom 3. Općeg okvirnog sporazuma. Bilo koje upražnjeno mjesto u Predsjedništvu bit će popunjeno od odgovarajućeg entiteta, u skladu sa zakonom koji će donijeti Parlamentarna skupština.  

b) Mandat članova Predsjedništva koji su izabrani na prvim izborima traje dvije godine; mandat članova izabranih nakon toga bit će četiri godine. Članovi Predsjedništva mogu biti birani još jedan uzastopni mandat, a nakon toga nemaju pravo izbora u Predsjedništvo prije isteka četvorogodišnjeg roka.  

2. Procedura  

a) Predsjedništvo će usvojiti svoj poslovnik o radu koji će predvidjeti adekvatan vremenski rok za najavu sjednica Predsjedništva.  

b) Članovi Predsjedništva će između sebe imenovati jednog člana za predsjedavajućeg. U prvom mandatu Predsjedništva, predsjedavajući će biti onaj član koji je dobio najveći broj glasova. Poslije toga, način izbora predsjedavajućeg, rotacijom ili na drugi način, odredit će Parlamentarna skupština u skladu s članom IV. stav 3.  

c) Predsjedništvo će nastojati da usvoji sve odluke Predsjedništva – tj. one koje se tiču pitanja koja proizilaze iz člana V (3), tačke (a) do (e) – putem konsenzusa. Takve odluke mogu, pod uslovima iz tačke (d) ovog stava, usvojiti dva člana ukoliko svi pokušaji da se dostigne konsenzus ne uspiju.  

d) Član Predsjedništva koji se ne slaže s odlukom može odluku Predsjedništva proglasiti destruktivnom po vitalni interes entiteta za teritoriju s koje je izabran, pod uslovom da to učini u roku od tri dana po njenom usvajanju. Takva odluka bit će odmah upućena Narodnoj skupštini Republike Srpske, ako je tu izjavu dao član s te teritorije; bošnjačkim delegatima u Domu naroda Federacije, ako je takvu izjavu dao bošnjački član; ili hrvatskim delegatima u istom tijelu, ako je tu izjavu dao hrvatski član. Ako ta izjava bude potvrđena dvotrećinskom većinom glasova u roku od 10 dana po upućivanju, osporavana odluka Predsjedništva neće imati učinka.  

3. Ovlaštenja  

Predsjedništvo je nadležno za:  

a) vođenje vanjske politike Bosne i Hercegovine;  

b) imenovanje ambasadora i drugih međunarodnih predstavnika Bosne i Hercegovine, od kojih najviše dvije trećine mogu biti odabrani s teritorije Federacije;  

c) predstavljanje Bosne i Hercegovine u međunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama i traženje članstva u onim međunarodnim organizacijama i institucijama u kojima Bosna i Hercegovina nije član;  

d) vođenje pregovora za zaključenje međunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine, otkazivanje i, uz saglasnost Parlamentarne skupštine, ratificiranje takvih ugovora;  

e) izvršavanje odluka Parlamentarne skupštine;  

f) predlaganje godišnjeg budžeta Parlamentarnoj skupštini, uz preporuku Vijeća ministara;  

g) podnošenje izvještaja o rashodima Predsjedništva Parlamentarnoj skupštini na njen zahtjev, ali najmanje jednom godišnje;  

h) koordinaciju, prema potrebi, s međunarodnim i nevladinim organizacijama u Bosni i Hercegovini;  

i) vršenje drugih djelatnosti koje mogu biti potrebne za obavljanje dužnosti, koje mu prenese Parlamentarna skupština, ili na koje pristanu entiteti.  

13. Sporna ustavna rješenja u predmetnom slučaju nisu uključena u Dogovorene osnovne principe koji čine osnovni okvir onog što će budući Dejtonski mirovni sporazum sadržavati (vidjeti tačke 6.1 i 6.2 Dodatnih dogovorenih osnovnih principa, od 26. septembra 1995.). Međunarodni posrednici su, navodno, nerado kasnije prihvatili ova rješenja zbog insistiranja koja su u tom smislu dolazila od nekih strana  koje su učestvovale u sukobu (vidjeti Nystuen, Postizanje mira ili zaštita ljudskih prava: Sukobi između principa vezanih za etničku diskriminaciju u Dejtonskom mirovnom sporazumu, izdavači Martinus Nijhoff, 2005., strana 192. i O'Brien1, Dejtonski mir u Bosni: Trajan prekid vatre, stalni pregovori, u izdanju Zartman i Kremenyuk, Mir protiv Pravde: Rezultati pregovora sa osvrtom unaprijed i unazad, izdavači Rowman i Littlefield, 2005., strana 105.). 
14. Potpuno svjesni činjenice da su ovakva rješenja najvjerovatnije u suprotnosti sa zaštitom ljudskih prava, međunarodni posrednici smatrali su da je veoma važno učiniti Ustav promjenjivim i predvidjeti postepeno ukidanje ovih rješenja. Tako je ubačen član II. stav 2. Ustava (vidjeti Nystuen, citirano gore, str. 100). On glasi: 

 „Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima direktno se primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima.“ 

 Iako je Ustavni sud Bosne i Hercegovine u svojim odlukama U 5/04, od 31. marta 2006., i U 13/05, od 26. maja 2006., odlučio da Evropska konvencija o ljudskim pravima nema prednost u odnosu na Ustav, u svojoj odluci AP 2678/06, od 29. septembra 2006., došao je do drugačijeg zaključka. U ovoj drugoj odluci Sud je razmatrao žalbu u vezi s nemogućnošću apelanta da se kandidira na izborima za Predsjedništvo zbog njegove etničke pripadnosti (Bošnjak iz Republike Srpske) i odbio je u meritumu. Relevantni dio mišljenja većine glasi kako slijedi (prijevod dostavio Ustavni sud): 

„18. Apelanti povredu svojih prava obrazlažu činjenicom da se, prema članu II/2. Ustava Bosne i Hercegovine, prava i slobode predviđene u Evropskoj konvenciji i njenim protokolima direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini i imaju prioritet nad svim ostalim zakonima, te smatraju da je kandidatura Ilijaza Pilava za člana Predsjedništva BiH odbijena isključivo na osnovu njegovog nacionalnog porijekla u čemu vide povredu člana 1. Protokola broj 12. Evropske konvencije koji garantira uživanje svih prava predviđenih zakonom bez diskriminacije, te precizira da niko ne smije biti diskriminiran od javnih tijela na bilo kojim osnovama koje uključuju i nacionalno porijeklo. 

  ... 

 22. Nesporno je da odredba člana V. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i odredba člana 8. Izbornog zakona iz 2001. godine, ima restriktivan karakter u smislu da ograničava prava građana u pogledu mogućnosti Bošnjaka i Hrvata iz Republike Srpske, odnosno Srbina iz Federacije BiH da se kandidiraju za izbor za člana Predsjedništva BiH. Međutim, svrha tih odredbi je jačanje pozicija konstitutivnih naroda tako da se na nivou države kao cjeline osigura da se Predsjedništvo sastoji od predstavnika sva tri konstitutivna naroda. S obzirom na aktuelnu situaciju u Bosni i Hercegovini, ograničenje nametnuto Ustavom i Izbornim zakonom iz 2001. godine koje postoji u pogledu prava apelanata u smislu različitog postupanja s kandidaturom apelanta u odnosu na kandidaturu drugih kandidata koji su Srbi i koji se neposredno biraju s teritorije Republike Srpske  u ovom trenutku je opravdano budući da postoji razumno opravdanje za takvo postupanje. Dakle, sa aspekta trenutnog stanja u BiH i specifičnosti ustavnog uređenja, a imajući u vidu trenutna ustavna i zakonska rješenja, osporenim odlukama Suda BiH i CIK-a nije došlo do povrede prava apelanata iz člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i člana 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, budući da osporene odluke nisu arbitrarne, odnosno da su zasnovane na zakonu te, dakle, služe legitimnom cilju, imaju razumno opravdanje te na apelante ne stavljaju pretjeran teret budući da je ograničenje prava apelanta proporcionalno cilju šire društvene zajednice u smislu očuvanja uspostavljenog mira, nastavka dijaloga i samim tim stvaranja uslova za izmjene navedenih odredbi Ustava BiH i Izbornog zakona iz 2001.“ 

15. Što se tiče ustavnih promjena, član X. Ustava predviđa: 

„1. Amandmanska procedura. Ovaj ustav može biti mijenjan i dopunjavan odlukom Parlamentarne skupštine, koja uključuje dvotrećinsku većinu prisutnih i koji su glasali u Predstavničkom domu.  

2. Ljudska prava i osnovne slobode. Nijednim amandmanom na ovaj ustav ne može se eliminirati ni umanjiti bilo koje od prava i sloboda iz člana II. ovog ustava, niti izmijeniti ova odredba.“

Dana 26. marta 2009. Parlamentarna skupština je prvi put uspješno dopunila Ustav u skladu s navedenom procedurom. Ova dopuna odnosila se na status Brčko Distrikta. 

2. Aneks 10  (Sporazum o civilnoj implementaciji) 

16. Sporazum o civilnoj implementaciji daje u kratkim crtama opis mandata visokog predstavnika – međunarodnog upravitelja za Bosnu i Hercegovinu, koji je postavila, uz odobrenje Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda, jedna neformalna grupa država koja je aktivno učestvovala u mirovnom procesu (pod nazivom Vijeće za provođenje mira), kao mjera provođenja u skladu s poglavljem VII. Povelje Ujedinjenih naroda (vidjeti Rezoluciju 1031 Vijeća sigurnosti UN-a, od 15. decembra 1995.). 
17. Dobro je poznato da visoki predstavnik ima široka ovlaštenja (vidjeti Berić i drugi protiv Bosne i Hercegovine (dec), br. 36357/04 et al., ECHR 2007-XII). U velikom broju slučajeva visoki predstavnik nametao je zakone i mijenjao entitetske ustave (za razliku od državnog ustava, entitetski ustavi nisu dio Dejtonskog mirovnog sporazuma). Međutim, nije sasvim jasno da li se ovlaštenja visokog predstavnika protežu i na državni ustav. U Dejtonskom mirovnom sporazumu se ovo ne pominje, ali jedna epizoda vezana za daktilografsku grešku u državnom ustavu sugerira negativan odgovor. Nekoliko mjeseci nakon stupanja na snagu, neki međunarodni pravnici koji su prisustvovali pregovorima u Dejtonu uvidjeli su da je referenca u članu V. stav 2(c) pogrešno navedena (pozivanje na član III stav 1 (a)-(e) trebalo je biti pozivanje na član V. stav 3 (a)-(e)). U novembru 1996. visoki predstavnik gosp. Bildt napisao je pismo američkom državnom sekretaru gosp. Christopheru i predložio da se greška ispravi pozivajući se na Aneks 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma. Gosp. Christopher  smatrao je da se ovlaštenja gosp. Bildta po Aneksu 10 ne protežu na državni ustav (vidjeti sadržaj njihove prepiske u Nystuen, gore citirano, str. 80.-81.). Uskoro nakon toga, greška je korigirana bez ikakve zvanične odluke: visoki predstavnik samo je obavijestio Predsjedništvo BiH i objavio korigiranu verziju Ustava BiH. Ono što je relevantno u predmetnom slučaju je da je zvanični stav visokog predstavnika od tada uvijek takav da je državni ustav izvan njegovog uticaja. Govor koji je na sjednici Venecijanske komisije održao lord Ashdown u svojstvu visokog predstavnika ovo potvrđuje (vidjeti Izvještaj sa 60. Plenarne sjednice Venecijanske komisije, CDL-PV(2004)003, od 3. novembra 2004., strana 18). Relevantni dio ovog govora glasi: 

 „Ako Bosna i Hercegovina želi da uđe u EU i NATO, ona će morati biti krajnje funcionalna država i ništa manje od toga. Politički lideri Bosne i Hercegovine već počinju da shvataju da su suočeni sa izborom: da zadrže sadašnji ustav i snose ekonomske, socijalne i političke posljedice, ili da izvrše ustavne promjene i tako Bosnu i Hercegovinu učine stabilnom, funkcionalnom i prosperitetnom državom unutar Evropske unije. 

Ne vjerujem da će narod Bosne i Hercegovine prihvatiti to da njihov ustav bude prepreka njihovoj sigurnosti i prosperitetu. 

Međutim, mi ne možemo ukloniti tu barijeru umjesto njih. 

Vijeće za provođenje mira i visoki predstavnici, uključujući i mene, oduvijek su smatrali da, pod uslovom da strane potpisnice poštuju Dejtonski sporazum – i u tom smislu ostaje upitna saradnja Republike Srpske s Hagom, onda samo Parlamentarna skupština BiH, u skladu s propisanom procedurom, može mijenjati Ustav BiH, a ne međunarodna zajednica. Drugim riječima, pod uslovom da se Dejton poštuje, ovlaštenja visokog predstavnika počinju i završavaju s dejtonskim dokumentom, a sve izmjene Ustava koji je ugrađen u ovaj dokument su stvar građana Bosne i Hercegovine i njihovih izabranih predstavnika.“ 

B. Izborni zakon iz 2001. 

18. Izborni zakon iz 2001.godine (objavljen u „Službenom glasniku BiH“, br. 23/01, od 19. septembra 2001., izmjene objavljene u „Službenom glasniku BiH“, br. 7/02, od 10. aprila 2002., 9/02, od 3. maja 2002., 20/02, od 3. augusta 2002., 25/02, od 10. septembra 2002., 4/04, od 3. marta 2004., 20/04, od 17. maja 2004., 25/05, od 26. aprila 2005., 52/05, od 2. augusta 2005., 65/05, od 20. septembra 2005., 77/05, od 7. novembra 2005., 11/06, od 20. februara 2006., 24/06, od 3. aprila 2006., 32/07, od 30. aprila 2007., 33/08, od 22. aprila 2008. i 37/08, od 7. maja 2008.) stupio je na snagu 27. septembra 2001. godine. Relevantne odredbe ovog zakona predviđaju: 

 Član 1.4 stav 1. 

 “Svaki državljanin Bosne i Hercegovine s navršenih 18 godina života ima pravo da glasa i da bude biran u skladu s odredbama ovog zakona.“ 

Član 4.8 

 „Da bi se izvršila ovjera za učešće na izborima, nezavisni kandidat mora Centralnoj izbornoj komisiji BiH podnijeti prijavu za učešće na izborima koja sadrži najmanje:  

 1.  hiljadupetstotina (1.500) potpisa birača upisanih u Centralni birački spisak za izbore za članove Predsjedništva Bosne i Hercegovine; ...“ 

Tačka 4.19 stav 5.-7. 

  “Kandidatska lista sadrži ime i prezime svakog kandidata na listi, jedinstveni matični broj, adresu prebivališta, izjašnjenje o pripadnosti „konstitutivnom narodu“ ili grupi ostalih, broj važeće lične karte i mjesto njenog izdavanja, potpis predsjednika političke stranke, odnosno predsjednika političkih stranaka u koaliciji. Uz prijedlog liste, dostavlja se izjašnjenje svakog od kandidata na listi o prihvatanju kandidature, izjava da nema smetnji iz člana 1.10 stav (1) tačka 4. ovog zakona i izjava o imovinskom stanju kandidata iz člana 15.7 ovog zakona. Izjašnjenje i izjave moraju biti ovjerene na način propisan zakonom. 

 Izjašnjenje o pripadnosti određenom „konstitutivnom narodu“ ili grupi „ostalih“ iz stava (5) ovog člana koristit će se kao osnov za ostvarivanje prava na izabranu, odnosno imenovanu funkciju za koju je uslov izjašnjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi ostalih u izbornom ciklusu za koji je kandidatska lista podnesena. 

 Kandidat ima pravo da se ne izjasni o svojoj pripadnosti „konstitutivnom narodu“ ili grupi „ostalih“, ali neizjašnjavanje će se smatrati kao odustajanje od prava na izabranu, odnosno imenovanu funkciju za koju je takvo izjašnjenje uslov.“  

Tačka 8.1 

Članove Predsjedništva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predsjedništvo BiH), koji se neposredno biraju s teritorije Federacije Bosne i Hercegovine - jednog Bošnjaka i jednog Hrvata, biraju birači upisani u Centralni birački spisak da glasaju u Federaciji Bosne i Hercegovine. Birač upisan u Centralni birački spisak da glasa u Federaciji Bosne i Hercegovine može glasati ili za Bošnjaka ili za Hrvata, ali ne za oba. Izabran je bošnjački i hrvatski kandidat koji dobije najveći broj glasova među kandidatima iz istog konstitutivnog naroda. 

 Člana Predsjedništva BiH, koji se neposredno bira s teritorije Republike Srpske - jednog Srbina, biraju birači upisani u Centralni birački spisak da glasaju u Republici Srpskoj. Izabran je kandidat koji dobije najveći broj glasova. 

 Mandat članova Predsjedništva BiH traje četiri godine. 

Tačka 9.12a 

 „Bošnjačke, odnosno hrvatske delegate u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH, iz Federacije Bosne i Hercegovine bira bošnjački, odnosno hrvatski klub delegata u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. 

 Delegati iz bošnjačkog i hrvatskog naroda u Domu naroda Federacije Bosne i Hercegovine biraju delegate iz svog konstitutivnog naroda. 

 Delegati iz srpskog naroda i iz reda „ostalih“ u Domu naroda Federacije Bosne i Hercegovine ne učestvuju u postupku izbora bošnjačkih, odnosno hrvatskih delegata za Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH iz Federacije Bosne i Hercegovine. 

 Delegate u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH (pet Srba) iz Republike Srpske bira Narodna skupština Republike Srpske. 

 Poslanici iz bošnjačkog i hrvatskog naroda i iz reda „ostalih“ u Narodnoj skupštini Republike Srpske učestvuju u postupku izbora delegata u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH iz Repulike Srpske.“ 

Tačka 9.12c 

 „Izbor bošnjačkih, odnosno hrvatskih delegata u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH provodi se na način da svaki politički subjekt koji je zastupljen u bošnjačkom, odnosno hrvatskom klubu ili svaki delegat iz bošnjačkog, odnosno hrvatskog kluba u Domu naroda Parlamenta Fedracije Bosne i Hercegovine ima pravo da nominira jednog ili više kandidata na listi za izbor bošnjačkih, odnosno hrvatskih delegata u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH. 

 Svaka lista može sadržavati više kandidata od broja delegata koji se biraju u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH.“ 

Tačka 9.12e 

 “Izbor delegata iz Republike Srpske u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH provodi se na način da svaka politička stranka ili svaki poslanik u Narodnoj skupštini Republike Srpske ima pravo da nominira jednog ili više kandidata na listu za izbor srpskog delegata u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH. 

 Svaka lista može sadržavati više kandidata od broja delegata koji se biraju u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH.” 

C. Ujedinjeni narodi 

19. Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, usvojena pod okriljem Ujedinjenih naroda 21. decembra 1965., stupila je na snagu u odnosu na Bosnu i Hercegovinu 16. jula 1993. Relevantni dio člana 1. ove Konvencije glasi: 

 „U ovoj konvenciji izraz "rasna diskriminacija" odnosi se na svako razlikovanje, isključivanje, organičavanje ili davanje prvenstva koji se zasnivaju na rasi, boji, precima, nacionalnom ili etničkom porijeklu koji imaju za svrhu ili za rezultat da naruše ili da kompromitiraju priznavanje, uživanje ili ostvarenje, pod jednakim uslovima, prava čovjeka i osnovnih sloboda na političkom, ekonomskom, socijalnom i kulturnom polju ili u svakoj drugoj oblasti javnog života“. 

Relevantni dio člana 5. Konvencije glasi: 

 „Prema osnovnim obavezama navedenim u članu 2. ove konvencije, države članice obavezuju se da zabrane i da ukinu rasnu diskriminaciju u svim njenim oblicima i da garantiraju pravo svakome  na jednakost pred zakonom bez razlike na rasu, boju ili nacionalno ili etničko porijeklo, naročito u pogledu uživanja sljedećih prava: 

 .... 

(c) političkih prava, naročito prava učešća na izborima, prava glasa i kandidature - prema sistemu općeg i jednakog prava glasa, prava učešća u vladi kao i u upravljanju javnim poslovima, na svim nivoima, i prava pristupa, pod jednakim uslovima, javnim funkcijama;  

....“ 

„Zaključna zapažanja“ u odnosu na  Bosnu i Hercegovinu koje je dao Komitet za ukidanje rasne diskriminacije, tijelo koje se sastoji od nezavisnih stručnjaka, formirano da nadgleda primjenu ovog sporazuma, u svom relevantnom dijelu glasi (dokument CERD/C/BIH/CO/6, od 11. aprila 2006., tačka 11.): 

  „Komitet izražava duboku zabrinutost u vezi s činjenicom da se, po članu IV. i V. državnog ustava, samo lica koja pripadaju grupi koja se zakonom smatra jednim od bosanskohercegovačkih “konstitutivnih naroda” (Bošnjaci, Hrvati i Srbi), grupi koja također čini dominantnu većinu na području entiteta u kojem lice ima boravište (e.g. Bošnjaci i Hrvati na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine i Srbi na teritoriji Republike Srpske) mogu biti birana u Dom naroda, odnosno tročlano Predsjedništvo Bosne i Hercegovine. Ova postojeća pravna struktura stoga isključuje iz Doma naroda i Predsjedništva sva lica  koja se izjašnjavaju kao “ostali”, odnosno lica koja pripadaju nacionalnim manjinama ili etničkim grupama koje nisu Bošnjaci, Hrvati ili Srbi. Iako je trojna struktura osnovnih političkih institucija države članice možda opravdana, ili čak inicijalno potrebna kako bi se uspostavio mir nakon oružanog sukoba na teritoriji države članice, Komitet naglašava da zakonsko razlikovanje koje favorizira i daje posebne privilegije i prednosti određenim etničkim grupama nije u skladu  s čl.1. i 5(c) Konvencije. Komitet dalje napominje da je ovo posebno postalo očigledno kada je prestala potreba zbog koje su posebne privilegije i prednosti bile uvedene (član 1 (4) i 5(c)). 

Komitet nalaže državi članici da nastavi sa izmjenama relevantnih odredbi državnog ustava i Izbornog zakona, s ciljem osiguranja jednakog uživanja prava glasa i kandidature svim građanima bez obzira na etničku pripadnost.” 

20. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, usvojen 16. decembra 1966. pod pokroviteljstvom Ujedinjenih naroda, stupio je na snagu za Bosnu i Hercegovinu  6. marta 1992. Dalje u tekstu navedene su relevantne odredbe ovog pakta: 

Član 2. stav 1. 

 „Svaka država potpisnica ovog pakta obavezuje se da će poštivati i garantirati prava priznata u ovom paktu svim licima na svom području i područjima koja se nalaze pod njenom jurisdikcijom bez obzira na razlike, kao što su rasa, boja kože, spol, jezik, vjera, političko ili drugo uvjerenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, imovina, rođenje ili neka druga okolnost.” 

Član 25. 

 „Svaki građanin mora imati pravo i mogućnost da bez ikakvih razlika navedenih u članu 2. i bez neutemeljenih ograničenja:  

a) učestvuje u vođenju javnih poslova, direktno ili preko slobodno izabranih predstavnika;  

b) bira i bude biran na pravednim povremenim izborima s općim i jednakim pravom glasa koji se moraju provoditi tajnim glasanjem, na način kojim se garantira slobodno izražavanje volje birača;  

c) ima pristup javnim službama u svojoj zemlji u skladu s principom opće jednakosti.“ 

  Član 26. 

 „Sva lica jednaka su pred zakonom i imaju pravo na jednaku pravnu zaštitu bez ikakve diskriminacije. U tom smislu, zakonom se mora zabraniti svaka diskriminacija i svim licima garantirati jednaka i djelotvorna zaštita protiv svakog oblika diskriminacije, naročito u pogledu rase, boje kože, spola, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, imovine, rođenja ili neke druge okolnosti.“ 

„Zaključna zapažanja“ o Bosni i Hercegovini koje je objavio Komitet za ljudska prava, organ koji čine nezavisni eksperti i koji je formiran da nadgleda provođenje ovog sporazuma, u svom relevantnom dijelu glasi (dokument CCPR/C/BIH/CO/1 od 22. novembra 2006., tačka 8.): 

 „Komitet je zabrinut jer, nakon odbijanja relevantnih ustavnih amandmana 26. aprila 2006., državni ustav i Izborni zakon i dalje isključuju “ostale”, tj. lica koja ne pripadaju jednom od “konstitutivnih naroda” države članice (Bošnjaci, Hrvati, Srbi), i njihov izbor u Dom naroda i tročlano Predsjedništvo Bosne i Hercegovine (čl. 2., 25., i 26.). 

 Država članica treba ponovo započeti razgovore o ustavnim promjenama na transparentan način i na širokim osnovama participiranja uključiti sve činioce, s ciljem usvajanja izbornog sistema koji garantira jednako uživanje prava svim građanima prema članu 25. Konvencije, bez obzira na njihovu etničku pripadnost.“ 

D. Vijeće Evrope    

21. Kada je trebalo da postane članica Vijeća Evrope 2002. godine, Bosna i Hercegovina obavezala se da „u roku od godinu dana, uz pomoć Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija), preispita izbornu legislativu u svjetlu normi Vijeća Evrope i izvrši izmjene tamo gdje je to potrebno” (vidjeti Mišljenje 234 (2002.) Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope, od 22. januara 2002., tačka 15(iv) (b). Nakon toga, Parlamentarna skupština Vijeća Evrope povremeno je podsjećala Bosnu i Hercegovinu na ovu postpristupnu obavezu i urgirala da donese novi ustav prije oktobra 2010. godine kako bi  „mehanizam etničke zastupljenosti zamijenili zastupljenošću po građanskom principu, prvenstveno tako što će se ukinuti ustavna diskriminacija ''ostalih'” (vidjeti Rezoluciju 1383 (2004), od 23. juna 2004., tačka 3; Rezoluciju 1513 (2006), od 29. juna 2006., tačka 20; i Rezoluciju 1626 (2008), od 30. septembra 2008., tačka 8.). 
22. Venecijanska komisija, savjetodavno tijelo Vijeća Evrope za ustavna pitanja, donijela je jedan broj mišljenja u vezi s ovim. 

Mišljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima visokog predstavnika (dokument CDL-AD(2005)004 od 11.marta 2005.), u svom relevantnom dijelu glasi: 

 „1. Dana 23. juna 2004. Parlamentarna skupština Vijeća Evrope usvojila je Rezoluciju 1384 o "jačanju demokratskih institucija u Bosni i Hercegovini". Tačkom 13. Rezolucije traži se od Venecijanske komisije da razmotri nekoliko ustavnih pitanja u Bosni i Hercegovini.  

 ... 

 29. Bosna i Hercegovina je zemlja u tranziciji koja se suočava s teškim ekonomskim problemima i koja želi da učestvuje u evropskim integracijama. Zemlja će biti u stanju da se nosi s brojnim izazovima koji proizilaze iz takve situacije samo ako postoji jaka i djelotvorna vlada. Ustavna pravila o funkcioniranju državnih organa, međutim, nisu zamišljena tako da proizvedu jaku vladu, već da spriječe da većina donosi odluke koje mogu imati negativne posljedice po druge grupe.  Razumljivo je da je u postkonfliktnoj situaciji postojalo (i još postoji) nedovoljno povjerenja između etničkih grupa da se omogući da vlada djeluje samo po principu većine. U takvoj situaciji moraju se naći specifični oblici zaštite koji osiguravaju da sve najveće grupe, u BiH su to konstitutivni narodi, mogu prihvatiti ustavna pravila i osjećati se njima zaštićenima. Posljedica toga je da Ustav BiH osigurava zaštitu interesa konstitutivnih naroda ne samo kroz teritorijalne aranžmane koji odražavaju njihove interese, već i kroz sastav državnih organa i pravila o njihovom funkcioniranju. U takvoj situaciji  zaista mora biti uspostavljena ravnoteža između potrebe da se zaštite interesi svih konstitutivnih naroda s jedne strane, i potrebe za djelotvornom vladom s druge. Međutim, u Ustavu BiH ima dosta odredbi koje osiguravaju interese konstitutivnih naroda, između ostalog: veto za zaštitu vitalnog interesa u Parlamentarnoj skupštini, dvodomni sistem i kolektivno Predsjedništvo na etničkom osnovu. Kombinirani efekat ovih odredbi djelotvornu vladu čini izuzetno teškom, ako ne i nemogućom. Dosadašnji sistem je manje-više funkcionirao zahvaljujući glavnoj ulozi visokog predstavnika. Međutim, takva uloga je neodrživa. 

Veto za zaštitu vitalnog interesa 

 30. Najznačajniji mehanizam koji osigurava da se nijedna odluka neće donijeti protivno interesima bilo kojeg konstitutivnog naroda je veto za zaštitu vitalnog interesa. Ako većina bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih poslanika u Domu naroda proglase da je neka predložena odluka Parlamentarne skupštine destruktivna po vitalni interes njihovog naroda, onda, da bi takva odluka bila usvojena, za nju mora glasati većina bošnjačkih, srpskih i hrvatskih poslanika. Većina poslanika drugog naroda može dati prigovor na pozivanje na ovu klauzulu. U tom slučaju  predviđena je procedura usaglašavanja, i na kraju odluku donosi Ustavni sud u pogledu proceduralne regularnosti pozivanja na nju. Treba primijetiti da Ustav ne definira pojam veta za zaštitu vitalnog interesa, za razliku od entitetskih ustava, koji daju (pretjerano široku) definiciju. 

 31. Očigledno je, kako su potvrdili i mnogi sagovornici, da ova procedura podrazumijeva ozbiljan rizik od blokade donošenja odluka. Drugi su tvrdili da taj rizik ne treba precjenjivati, jer se procedura rijetko koristi, a Ustavni sud je, svojom odlukom od 25. juna 2004., počeo tumačiti taj pojam [vidjeti odluku U-8/04 o vetu za zaštitu vitalnog interesa protiv Okvirnog zakona o visokom školstvu]. Ta odluka zaista ukazuje na to da Ustavni sud ne smatra da je vitalni interes čisto subjektivan pojam unutar diskrecionog prava svakog člana parlamenta i koji ne bi bio predmet preispitivanja od strane Suda. Naprotiv, Sud je razmatrao argumentaciju ponuđenu kao obrazloženje korištenja veta za zaštitu vitalnog interesa, jedan argument prihvatio, a drugi odbacio. 

 32. Komisija je, ipak, mišljenja da je u Ustavu neophodna precizna i stroga definicija vitalnog interesa. Osnovni problem s pravom veta nije u njegovom korištenju, već u njegovom djelovanju na sprečavanje donošenja legislative. Pošto su svi uključeni političari u potpunosti svjesni postojanja mogućnosti veta, može se očekivati da pitanje u vezi s kojim se može podnijeti veto i ne bude podneseno na glasanje. S obzirom na postojanje veta, grupa poslanika koja ima posebno čvrst stav i odbija kompromis je u jakoj poziciji. Tačno je da dalja sudska praksa Ustavnog suda može dati definiciju vitalnog interesa i smanjiti rizik koji je prisutan u  tom mehanizmu. To bi, pak, moglo potrajati, a i djeluje neprimjereno da se takav zadatak, sa značajnim političkim implikacijama, prepusti samom Sudu, a da mu se ne da nikakva smjernica u tekstu Ustava. 

 33. U sadašnjim uslovima u Bosni i Hercegovini čini se nerealnim tražiti potpuno ukidanje veta za zaštitu vitalnog interesa. Komisija, pak, smatra da bi bilo i važno i hitno potrebno dati jasnu definiciju vitalnog interesa u samom tekstu Ustava. Na tu definiciju  saglasnost će morati dati predstavnici tri konstitutivna naroda, ali ona ne bi trebalo da bude ista kao sadašnja definicija u entitetskim ustavima, koja omogućava da praktično bilo šta bude definirano kao vitalni interes. Ne treba biti pretjerano široka, već usmjerena na prava posebno značajna za date narode, prvenstveno u  oblastima kao što su: jezik, obrazovanje i kultura.   

Entitetski veto 

 34. Uz veto za zaštitu vitalnog interesa, član IV.3. (d) Ustava predviđa veto dvije trećine delegata iz jednog od entiteta. Ovaj veto, koji u praksi djeluje potencijalno relevantan samo za Republiku Srpsku, djeluje kao višak, s obzirom na postojanje veta za zaštitu vitalnog interesa.  

Dvodomni sistem 

 35. Član IV. Ustava predviđa dvodomni sistem, s Predstavničkim domom i Domom naroda, oba sa istim ovlaštenjima. Dvodomni sistemi tipični su za federativne države, te stoga i ne iznenađuje da se Ustav BiH opredijelio za dva doma. Međutim, uobičajena svrha drugog doma u federativnim državama je da se osigura jača zastupljenost manjih entiteta. Jedan dom sastavljen je na osnovu broja stanovništva, a u drugom svi entiteti imaju isti broj mjesta (Švicarska, SAD) ili su barem manji entiteti s većom zastupljenošću (Njemačka). U BiH je ovo sasvim drugačije: u oba doma dvije trećine članova dolaze iz Federacije BiH, s razlikom da su u Domu naroda iz Federacije zastupljeni samo Bošnjaci i Hrvati, a iz RS-a Srbi. Prema tome, Dom naroda nije odraz federativnog karaktera države, već je to dodatni mehanizam koji ide u korist interesa konstitutivnih naroda. Osnovna funkcija Doma naroda je, po Ustavu, da, u stvari, bude dom u kojem će se koristiti veto za zaštitu vitalnog interesa. 

 36. Nedostatak ovakvog aranžmana je da Predstavnički dom postaje dom gdje se odvija zakonodavna aktivnost i postižu  neophodni kompromisi kako bi se postigla većina. Uloga Doma naroda je posebno negativna kao doma veta, gdje njegovi članovi vide odbranu interesa svog  naroda kao svoj isključivi zadatak, bez učešća u uspjehu zakonodavnog procesa. Stoga izgleda da bi bilo bolje premjestiti ostvarivanje prava veta za zaštitu vitalnog  interesa u Predstavnički dom i ukinuti Dom naroda. Ovo bi uskladilo procedure i omogućilo usvajanje zakona bez ugrožavanja legitimnih interesa bilo kojeg naroda. To bi riješilo i problem diskriminirajućeg sastava Doma naroda. 

Kolektivno predsjedništvo 

 37. Član V. Ustava predviđa kolektivno predsjedništvo s jednim bošnjačkim, jednim srpskim i jednim hrvatskim članom i rotirajućim predsjedavanjem. Predsjedništvo nastoji odluke donositi konsenzusom (član V.2.c). U slučaju odlučivanja većinom, član koji je u manjini može upotrijebiti veto za zaštitu vitalnog interesa. 

 38. Kolektivno predsjedništvo je izuzetno neuobičajeno rješenje. Što se tiče predsjedničkih funkcija šefa države, to obično lakše obavlja jedno lice. Na vrhu izvršne vlasti već je jedno tijelo tipa kolegija, Vijeće ministara, i drugo takvo tijelo ne djeluje kao pogodno za efikasno donošenje odluka. To stvara rizik od dupliranja procesa odlučivanja i postaje teško razlučiti ovlaštenja Vijeća ministara i Predsjedništva. Uz to, Predsjedništvo ili nema potrebno tehničko znanje kakvo je dostupno kroz ministarstva, ili mu treba takvo ključno osoblje, čime se stvara dodatni nivo birokratije. 

 39. Kolektivno predsjedništvo, prema tome, ne djeluje ni funkcionalno, ni efikasno. U kontekstu BiH, njegovo postojanje djeluje, opet, motivirano potrebom da se osigura učešće predstavnika svih konstitutivnih naroda u  donošenju svih bitnih odluka. Izgleda zaista teško predvidjeti u Bosni i Hercegovini jednog predsjednika sa značajnim ovlaštenjima.  

 40. Najbolje rješenje bi, prema tome, bilo da se izvršna vlast koncentrira na Vijeće ministara kao tijelo tipa kolegija, u kojem su zastupljeni svi konstitutivni narodi. Onda bi jedan predsjednik kao šef države bio prihvatljiv. S obzirom na multietnički karakter zemlje, posredni izbor predsjednika u Parlamentarnoj skupštini s većinom koja osigurava da će predsjednik uživati šire povjerenje među svim narodima djeluje kao opcija koja bi se preferirala u odnosu na neposredne izbore koja bi bila prihvatljivija. Mogla bi se dodati i pravila o rotaciji, uz uslov da novoizabrani predsjednik ne može biti pripadnik istog  konstitutivnog naroda kao i njegov prethodnik. 

 ...

 74. U ovom slučaju, raspodjela mjesta u državnim organima između konstitutivnih naroda bila je centralni element Dejtonskog sporazuma koji je omogućio mir u BiH. U takvom kontekstu je teško negirati legitimnost normi koje mogu biti problematične iz ugla nediskriminacije, ali neophodne za postizanje mira i stabilnosti i izbjegavanje daljnjeg gubitka ljudskih života. Uključivanje takvih pravila u tekst Ustava [Bosne i Hercegovine] u to vrijeme, shodno tome, ne zaslužuje kritiku, mada je suprotno osnovnom duhu Ustava koji ima za cilj da spriječi diskriminaciju 

75. Ovo se pravdanje mora, pak, razmatrati u svjetlu razvoja u Bosni i Hercegovini od stupanja Ustava na snagu. BiH je postala članica Vijeća Evrope i zemlja se, shodno tome, mora posmatrati u skladu s parametrima zajedničkih evropskih standarda. Sad je ratificirala [Evropsku konvenciju o ljudskim pravima] i [njen] Protokol br. 12. Kako je ranije rečeno, situacija u Bosni i Hercegovini razvija se u pozitivnom smislu, ali i dalje postoje okolnosti koje traže politički sistem koji nije jednostavan odraz vladavine većine, već koji garantira raspodjelu vlasti i položaja među etničkim grupama. Stoga je legitimno pokušati uobličiti izborna pravila koja će osigurati odgovarajuću zastupljenost različitih grupa. 

 76. To se, međutim, mora postići bez ulaska u sukob s međunarodnim standardima. Probleme ne stvara sistem demokratije utemeljen na konsenzusu kao takav, već mješavina teritorijalnih i etničkih kriterija i očigledno isključenje iz nekih političkih prava onih koji djeluju posebno ranjivo. Postoji mogućnost da se preoblikuju pravila o Predsjedništvu da budu kompatibilna s međunarodnim standardima, a da se zadrži politički balans u zemlji.  

 77. Multietnički sastav može se osigurati na nediskriminacijski način, recimo, da se predvidi da ne više od jednog člana Predsjedništva može biti iz jednog konstitutivnog naroda ili iz reda ostalih,  i da se ovo kombinira sa izbornim sistemom koji će osigurati zastupljenost oba entiteta. Ili bi, kako je već predloženo, kao radikalnije rješenje koje bi, po mišljenju Komisije, bilo više preporučivo, kolektivno Predsjedništvo moglo biti ukinuto i zamijenjeno posredno biranim predsjednikom s vrlo ograničenim ovlaštenjima.   

…. 

80. Dom naroda je dom s punim zakonodavnim ovlaštenjima. Član 3. Protokola br. 1. uz [Evropsku konvenciju o ljudskim pravima] je, shodno tome, primjenjiv i bilo kakva diskriminacija na etničkom osnovu je zabranjena članom 14. [Evropske konvencije]. Što se tiče mogućeg obrazloženja, važe ista razmatranja kao i za Predsjedništvo. Mada jeste legitimno nastojati osigurati etnički balans u Parlamentu, u interesu mira i stabilnosti, to može opravdati etničku diskriminaciju samo ako nema drugog načina da se ostvari ovaj cilj i ako se adekvatno poštuju prava manjina. Za Dom naroda bilo bi npr. moguće odrediti maksimalni broj mjesta za predstavnike svakog konstitutivnog naroda. Ili, kako je navedeno, moglo bi se izabrati radikalnije rješenje koje bi Komisija preferirala, i Dom naroda jednostavno ukinuti, a mehanizam veta za zaštitu vitalnog interesa koristiti u Predstavničkom domu.” 

Mišljenje o različitim prijedlozima za izbore za Predsjedništvo BiH (CDLAD(2006)004 od 20. marta 2006.), u relevantnom dijelu glasi:  

„1. Dopisom od 2. marta 2006., predsjedavajući Predsjedništva Bosne i Hercegovine Sulejman Tihić zatražio je od Venecijanske komisije mišljenje o tri različita prijedloga u vezi sa izborima za Predsjedništvo ove zemlje. Ovaj zahtjev  upućen je u okviru pregovora o ustavnim reformama koji su se vodili među glavnim političkim strankama u Bosni i Hercegovini. Pitanje izbora za Predsjedništvo ostaje da se riješi kako bi se postigao sporazum o sveobuhvatnom paketu reformi. 

 .... 

 Komentari na Prijedlog I. 

 8. Prijedlog I. sastojao bi se u zadržavanju važećih pravila o izborima i sastavu Predsjedništva, s jednim Bošnjakom i jednim Hrvatom koji se biraju s teritorije Federacije i jednim Srbinom koji se bira s teritorije Republike Srpske. Komisija je u svom [Mišljenju o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima visokog predstavnika] izrazila ozbiljnu zabrinutost u pogledu kompatibilnosti takvog pravila s Protokolom br. 12. uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, koje formalno onemogućava „ostale“, kao i Bošnjake i Hrvate iz Republike Srpske i Srbe iz Federacije da budu birani u Predsjedništvo. Stoga bi zadržavanje ovog pravila u sadašnjem obliku trebalo isključiti i Prijedlog I. odbaciti. 

Komentari na Prijedlog II. 

 9. Prijedlog II., koji nije izrađen kao tekst koji bi se ugradio u Ustav, već kao sažetak mogućeg teksta Ustava, podržava sistem po kojem se neposredno biraju dva člana Predsjedništva iz Federacije i jedan član iz Republike Srpske, bez pominjanja bilo kakvih etničkih kriterija u pogledu kandidata. Tako bi diskriminacija de jure, o kojoj je riječ u Mišljenju Venecijanske komisije, bila eliminirana, a usvajanje ovakvog prijedloga predstavljalo bi korak naprijed. Ovaj prijedlog također uključuje rotiranje predsjedavajućeg Predsjedništva svakih 16 mjeseci. U okviru logike postojanja kolektivnog predsjedništva, ovo izgleda kao racionalno rješenje. 

 10. Nasuprot tome, Prijedlog nije precizan što se tiče multietničkog sastava Predsjedništva. Kolektivno predsjedništvo je uvedeno i, navodno, će se zadržati, kako bi se osiguralo da ni u jednom državnom organu predstavnik bilo kojeg konstitutivnog naroda neće imati prevlast. Kako se čini, po ovom prijedlogu, bilo bi moguće npr. birati dva Bošnjaka iz Federacije u Predsjedništvo. Pravno se ovaj nedostatak može ispraviti u okviru Prijedloga, tako što će se predvidjeti da samo jedan član Predsjedništva može istovremeno biti pripadnik istog konstitutivnog naroda ili grupe „ostalih”. Prema shvatanju Komisije, namjera da se takva odredba ugradi u Ustav zaista postoji u slučaju da ovaj prijedlog bude usvojen. 

 11. Međutim, ovaj problem mogao bi dovesti do toga da se iz Predsjedništva možda moraju isključiti kandidati koji su dobili veći broj glasova. U Federaciji je sasvim moguće da dva Bošnjaka dobiju najveći broj glasova. U tom slučaju, kandidat koji je dobio više glasova bio bi spriječen da uđe u Predsjedništvo, u korist kandidata koji je dobio manje glasova. Ova pitanja treba jasno regulirati na nivou Ustava, a ne prepuštati zakonima. 

 12. Kao još jedan nedostatak, de facto, Bošnjaci i Hrvati iz Republike Srpske, kao i Srbi iz Federacije i dalje ne bi imali realnih mogućnosti da biraju kandidata kojeg oni žele. 

 13. Nadalje, izbor šefa države bi se i dalje vršio na nivou entiteta, mada bi bilo poželjno da se prenese na državni nivo što bi doprinijelo općem konceptu jačanja države. 

 14. Ono što je manje značajno, ovaj prijedlog omogućio bi članovima  Predsjedništva također da budu na vodećim pozicijama u političkoj stranci. Ovo se ne čini da je u skladu s općim ciljem ustavne reforme gdje Predsjedništvo treba da se transformira iz izvršnog tijela u (kolektivnog) šefa države. 

 15. Kao zaključak, Prijedlog II. predstavlja vidan napredak u odnosu na sadašnju ustavnu situaciju. Međutim, on ima jedan broj nedostataka, uključujući i opasnost da kandidati s manje glasova od ostalih kandidata budu izabrani, a to ne doprinosi općem cilju ustavne reforme u pogledu prenošenja ovlaštenja na Vijeće ministara i jačanje vlasti na državnom nivou. 

Prijedlog III. 

 16. Prijedlog III.  značajnije se razlikuje od sadašnje ustavne strukture zbog uvođenja komplicirane procedure posrednih izbora za Predsjedništvo. Kako je već navedeno, Komisija se opredijelila za posredno biranje jednog predsjednika sa smanjenim ovlaštenjima. Ali, i u slučaju kolektivnog predsjedništva, Komisija opet daje prednost posrednom biranju. 

 17. Razlog tome je, prije svega, zato što jedan od glavnih ciljeva ustavne reforme treba da bude smanjenje ovlaštenja Predsjedništva i koncentriranje izvršne vlasti u Vijeću ministara. Ovu bi promjenu bilo teže izvesti ako Predsjedništvo ima legitimnost na osnovu neposrednog biranja od građana. 

 18. Pored toga, u posrednim izborima lakše je pronaći mehanizme koji osiguravaju željeni multietnički sastav Predsjedništva. Oni nude više mogućnosti za međuetničku saradnju i postizanje kompromisa, dok neposredni izbori za de facto odvojena etnička mjesta podržavaju glasanje za onog kandidata koji se smatra najjačim zagovornikom dotičnog konstitutivnog naroda, a ne za kandidata koji je najpodobniji da brani interese države kao cjeline. 

 19. I konačno, ovaj prijedlog zagovara prenošenje izbora na državni parlament. Veoma je poželjno, a i u skladu  je s općim ciljem jačanja države, da se šef države bira na ovom nivou. 

 20. S obzirom na opći pristup, Prijedlog III. je poželjniji. Ipak, postoje i slabe strane. 

 21. Prije svega, ovaj prijedlog djeluje komplicirano, s obzirom na brojne faze i mogućnost da završi u bezizlaznoj situaciji. Imenovanja mogu pokrenuti članovi Predstavničkog doma ili Dom naroda, a izbor delegata vrše tri odvojena etnička kluba delegata u Domu naroda, a nakon toga listu kandidata potvrđuju tri kluba delegata u Domu naroda i Predstavnički dom. 

 22. U okviru parametara ovog prijedloga, bilo bi prihvatljivije imati jednostavniju proceduru sa težištem na Predstavničkom domu kao tijelu koje ima direktni demokratski legitimitet osiguran od naroda u cjelini. Mogućnost imenovanja kandidata treba ostaviti članovima Predstavničkog doma, izbor kandidata može se vršiti u tri etnička kluba delegata u Domu naroda što bi osiguralo zastupljenost  interesa sva tri konstitutivna naroda, a listu kandidata potvrdila bi većina delegata iz sastava Predstavničkog doma, i tako osigurala da sva tri člana imaju legitimitet kao predstavnici naroda Bosne i Hercegovine u cjelini. 

 23. Pored toga, trebalo bi razjasniti kako će biti raspoređene pozicije predsjednika i potpredsjednika. Kako sada izgleda, Prijedlog III. ovu važnu odluku implicitno ostavlja klubovima delegata formiranim na etničkom principu, pošto se lista s naznačenim predsjednikom i potpredsjednikom mora dostaviti Predstavničkom domu, dok nema nikakvih naznaka na koji način će se izvršiti njihov izbor. Ovo izgleda kao najgore moguće rješenje i vjerovatno će dovesti do pat-pozicije. Sistem rotacije predviđen u Prijedlogu II. izgleda izvodljiv. 

24. Postoje i drugi aspekti Prijedloga III. koji nisu u skladu s prioritetima koje je naznačila Venecijanska komisija. U svom navedenom Mišljenju, Komisija je iznosila argumente u korist ukidanja Doma naroda. Davanje Domu naroda da ima značajnu ulogu u izboru Predsjedništva ne može se smatrati pozitivnim korakom. Uloga kluba delegata na etničkom principu čini malo vjerovatnim da se izabere kandidat koji ne pripada nekom od konstitutivnih naroda. Ovo, međutim, nije karakteristično samo za ovaj prijedlog, nego predstavlja odraz političke realnosti. Ovaj prijedlog barem osigurava da predstavnici „ostalih“ u Predstavničkom domu mogu učestvovati u glasanju, i da Srbi iz Federacije i Bošnjaci i Hrvati iz Republike Srpske nisu više u nepovoljnom položaju pošto bi njihovi predstavnici u državnom parlamentu mogli glasati po vlastitom izboru. 

 25. Čak i u okviru Kolektivnog predsjedništva mogu se naći poželjna rješenja za posredno biranje. Naprimjer, u okviru Predstavničkog doma mogu se imenovati liste od po tri kandidata koji ne dolaze iz istog konstitutivnog naroda ili grupe ostalih i onda glasati za neku od tih lista. Ovo bi onda bio drugačiji prijedlog a ne dopuna Prijedloga III. 

 26. Da rezimiramo, Prijedlog III. također predstavlja vidan napredak u odnosu na sadašnju situaciju. Kada bi se korigirao kao što je predloženo u tač. 22. i 23., predstavljao bi odgovarajuće rješenje (iako ne i idealno) za prvu fazu ustavne reforme. 

Zaključci 

 27. Na kraju smatramo da Komisija snažno pozdravlja to što su se političke stranke u Bosni i Hercegovini odvažile da pokušaju usvojiti sveobuhvatnu ustavnu reformu prije narednih izbora zakazanih za oktobar 2006. godine. Komisija priznaje da reforma koja bi se usvojila u ovoj fazi može biti samo privremenog karaktera, kao jedan korak ka ukupnoj reformi koja je očigledno ovoj zemlji potrebna. 

 28. U vezi s ova tri prijedloga koja su dostavljena Komisiji, može se reći da bi se usvajanje prvog prijedloga moglo smatrati samo promašajem ustavne reforme i zato ga treba odbaciti. Nasuprot tome, Prijedlog II. i Prijedlog III. mogu se, uz neke izmjene i dopune, u ovoj fazi smatrati kao značajan napredak, ali nikako kao idealno rješenje. 

 29. Ako bi birala između između Prijedloga II. i Prijedloga III., Komisija bi, iako oklijevajući, uz  naznačene korekcije, dala prednost Prijedlogu III. Posredni  način biranja u skladu s ciljem ustavne reforme da se reduciraju ovlaštenja koja ima Predsjedništvo, olakšava postizanje simetričnog sastava Predsjedništva i na taj način više odgovara raison d'etre ove - neobične - institutucije. 

  Mišljenje o nacrtu izmjena Ustava BiH (CDL-AD(2006)019 od 12. juna 2006.) navodi, u relevantnom dijelu, sljedeće: 

 „1. Dopisom od 21. marta 2006., predsjedavajući Predsjedništva Bosne i Hercegovine  Sulejman Tihić zatražio je od Venecijanske komisije Mišljenje o tekstu sporazuma o načinima provođenja prve faze ustavne reforme, koji su 18. marta 2006. postigli lideri političkih stranaka u Bosni i Hercegovini. Pošto ustavnu reformu treba hitno provesti kako bi bila uzeta u obzir na parlamentarnim izborima predviđenim u oktobru 2006. godine, Tihić je izrazio nadu da će 'uskoro' primiti traženo mišljenje. 

 ... 

 Izmjena II. člana IV. Ustava u vezi s Parlamentarnom skupštinom 

 22. Glavni cilj ove izmjene jeste prelazak s dvodomnog sistema koji ima dva jednaka doma, na novi sistem gdje bi Dom naroda (...) imao samo ograničena ovlaštenja, fokusirana na pitanje veta za zaštitu vitalnog interesa. Nova struktura ovog člana, koja sistemski stavlja Predstavnički dom (...) na prvo mjesto, odražava ovaj cilj. Ova reforma bila bi  jedan korak u pravcu preporuke Venecijanske komisije da se ukine Dom naroda i donošenje odluka usmjeri unutar državnih institucija. 

 ... 

 24. Podtačka (d) bi povećala broj delegata u Doma naroda sa 15 na 21. Opravdanje povećanja broja delegata u ovom domu  manje je očito pošto su mu ovlaštenja u velikoj mjeri umanjena. Ipak, ovo pitanje  spada u okvire slobodne procjene domaćih organa. Ako oni smatraju da je ovo povećanje potrebno kako bi se osiguralo da Dom adekvatno predstavlja politički spektar, takav korak čini se opravdanim. 

 25. Problematičnija je činjenica to što je broj delegata u ovom domu i dalje limitiran, u skladu s podtačkom (d), na delegate koji pripadaju jednom od tri konstitutivna naroda. U svom Mišljenju [o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima visokog predstavnika], Venecijanska komisija napomenula je da se raniji sastav ovog doma u sličnim pitanjima činio kao da je u suprotnosti s članom 14. [Evropske Konvencije o ljudskim pravima], u vezi s članom 3. Protokola br. 1 [uz Konvenciju]. 

 26. Nakon reforme, Dom naroda više ne bi bio u potpunosti zakonodavni dom, nego tijelo koje se uglavnom bavi pitanjima veta za zaštitu vitalnog interesa. Stoga se čini upitnim da li bi član 3. Protokola br. 1, a time i član 14. [Konvencije] i dalje bili primjenljivi. Ipak, problem kompatibilnosti ove odredbe s Protokolom br. 12 [uz Konvenciju] ostaje i dalje. Pošto ne postoji sudska praksa u vezi s ovim protokolom, on se može tumačiti s oprezom ..... 

 27. U predmetnom slučaju legitimni cilj vidi se u glavnoj ulozi Doma kao tijela u kojem se primjenjuje veto za zaštitu vitalnog interesa. Ustav Bosne i Hercegovine zadržava pravo da koristi ovaj veto u odnosu na tri konstitutivna naroda, ali ne i za „ostale“. Gledano na taj način, ne čini se potrebnim uključiti „ostale“ u sastav ovog doma. Druge obaveze ovog doma, kao što je učešće u izboru članova Predsjedništva i davanje saglasnosti na ustavne amandmane – iako je i ovo podložno kritici - ne dovode do drugačijeg rezultata. One pokazuju da Dom naroda treba imati funkciju  korektivnog mehanizma koji osigurava da primjena demokratskog standarda koji se odražava na sastav Predstavničkog doma  ne remeti ravnotežu između tri konstitutivna naroda. Izgleda da se potreba za postojanjem takvog mehanizma još uvijek osjeća u Bosni i Hercegovini. U tom slučaju čini se mogućim da se ova potreba posmatra kao legitimni cilj koji opravdava nejednak tretman „ostalih“ u pogledu zastupanja u Domu naroda.  ... 

 Izmjena III. člana V. Ustava u odnosu na Predsjedništvo 

43. Glavni cilj ovih amandmana je jačanje ovlaštenja Vijeća ministara i njegove efikasnosti, kao i reduciranje uloge Predsjedništva. To je u potpunosti u skladu s Mišljenjem [o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlaštenjima visokog predstavnika] koje je dala Venecijanska komisija. Osim toga, Komisija daje prednost instituciji jednog predsjednika umjesto kolektivnog predsjedništva. Međutim, u ovom trenutku, ovo se čini nemogućim s političkog aspekta. Ipak, izmjena III. predstavlja prvi korak u ovom pravcu. 

 .... 

 46. Venecijanska komisija je na svojoj posljednjoj sjednici donijela Mišljenje o tri alternativna prijedloga za izbor Predsjedništva (CDL-AD(2006)004). U ovom trenutku ne bi bilo nikakve svrhe ponovo otvarati ovu diskusiju. Međutim, ono što zabrinjava je nepostojanje mehanizma koji bi stvari pokrenuo s mrtve tačke ako Predstavnički dom odbije da potvrdi prijedlog Doma naroda. 

 ...“ 

23. Evropska komisija protiv rasizma i netolerancije (ECRI) predstavlja nezavisni organ Vijeća Evrope za nadgledanje poštivanja ljudskih prava, koji je specijaliziran za borbu protiv rasizma, rasne diskriminacije, ksenofobije, antisemitizma i netolerancije. U svojoj načelnoj preporuci br. 7., koja je usvojena 13. decembra 2002., ECRI definira rasizam kao „vjerovanje da razlog kao što je rasa, boja kože, jezik, religija, nacionalnost ili nacionalno ili etničko porijeklo, opravdava prezir prema pojedincu ili grupi pojedinaca ili osjećaj superiornosti nekog pojedinca ili grupe pojedinaca“.  

E. Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE) 

24.  U izvještaju koji se odnosi na Opće izbore održane 2006. godine, Ured OSCE-a za demokratske institucije i ljudska prava (OSCE/ODIHR), vodeća agencija u Evropi za praćenje izbora, utvrdila je sljedeće: 

 „Opšti izbori održani 1. oktobra u Bosni i Hercegovini bili su prvi izbori od Dejtonskog sporazuma iz 1995. koje su u potpunosti provele vlasti Bosne i Hercegovine. Način na koji su provedeni ovi izbori općenito je u skladu s međunarodnim demokratskim standardima, mada je potrebno uložiti još napora, posebno kod brojanja glasova. Prema tome, generalno gledano, ovi izbori predstavljaju napredak u smislu  jačanja demokratije i vladavine prava. Međutim, sa žaljenjem konstatiramo da ovi izbori, zbog ustavnih ograničenja za kandidaturu po osnovu etničke pripadnosti, ponovo predstavljaju kršenje Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima (ECHR) i obaveza preuzetih prema Vijeću Evrope, kao i odredbe člana 7.3. Kopenhagenskog dokumenta OSCE-a iz 1990. godine.“ 

F. Evropska unija 

25. Bosna i Hercegovina je 2008. godine potpisala i ratificirala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SPP) s Evropskom unijom i time se obavezala na ispunjavanje prioriteta iz Evropskog partnerstva. Jedan od glavnih prioriteta za Bosnu i Hercegovinu, a čije izvršenje se očekuje u roku od jedne ili dvije godine, jeste „izmjena izborne legislative u pogledu broja članova Predsjedništva Bosne i Hercegovine i broja delegata u Domu naroda kako bi se osigurala puna usklađenost s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i postprijemnim obavezama prema Vijeću Evrope“ (vidjeti Aneks Odluka Vijeća 2008/211/EZ, od 18. februara 2008., o principima, prioritetima i uslovima sadržanim u Evropskom partnerstvu s Bosnom i Hercegovinom i ukidanju Odluke 2006/55/EZ, Službene novine Evropske unije L80/21(2008)). 

Dana 14. oktobra 2009., Evropska komisija usvojila je godišnji strateški dokument, u kojem je iznesena politika proširenja Evropske unije. Istog dana  objavljeni su izvještaji o napretku za 2009. godinu, gdje službe Komisije nadgledaju i procjenjuju dostignuća svake zemlje kandidata i potencijalnih kandidata (kao što je Bosna i Hercegovina) tokom protekle godine. 

PRAVO 

 I. GLAVNE PRITUŽBE APLIKANATA   

26. Aplikanti su se žalili da im je onemogućeno da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo zbog svog romskog i jevrejskog porijekla, što je, po njihovom mišljenju, dovelo do rasne diskriminacije. Oni su se pozvali na član 14., član 3. Protokola br. 1 i član 1. Protokola br. 12. 

Član 14. Konvencije glasi: 

„Uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao što su: spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.” 

Član 3. Protokola br. 1. uz Konvenciju glasi: 

Visoke strane ugovornice  obavezuju se da u primjerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela”. 

Član 1. Protokola br. 12. uz Konvenciju glasi: 

„1. Uživanje svih prava određenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao što su: spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status.” 

 2. Nikoga ne smiju diskriminirati javna tijela na bilo kojoj osnovi, kako je i navedeno u stavu 1.” 

A. Dopustivost 

27. Iako tužena strana nije istakla nikakvu primjedbu u pogledu ratione personae nadležnosti Suda, ovo pitanje zahtijeva ex officio ramatranje od strane Suda.  

1. Da li aplikanti mogu tvrditi da su „žrtve“  

28. Ponovo je podvučeno da, s ciljem podnošenja zahtjeva na osnovu člana 34. Konvencije, pojedinac, nevladina organizacija ili grupa pojedinaca moraju dokazati da su žrtve kršenja prava iz Konvecije. Kako bi mogao tvrditi da je žrtva kršenja, takav pojedinac mora biti direktno pogođen osporavanom mjerom. Konvencija, dakle, ne predviđa podnošenje actio popularis kojom se traži tumačenje prava navedenih u Konvenciji, niti dozvoljava pojedincima da se žale na određenu odredbu iz domaćeg prava samo zato što smatraju da ona može biti u suprotnosti s Konvencijom, iako nisu direktno pogođeni takvom odredbom. Međutim, aplikanti mogu tvrditi da zakon krši njihova prava, uz nepostojanje individualne provedbene mjere, ako spadaju u grupu pojedinaca kod kojih postoji rizik da budu direktno pogođeni takvim zakonodavstvom ili ako se od njih zahtijeva da promijene svoje ponašanje ili rizikuju da budu sudski gonjeni (vidjeti Burden v. Ujedinjeno Kraljevstvo [GC], br. 13378/05, stav 33-34, 29. aprila 2008. i izvori citirani u presudi)
29. U predmetnom slučaju, imajući u vidu aktivno učešće aplikanatau javnom životu, bilo je potpuno opravdano da su aplikanti razmišljali o kandidiranju za Dom naroda i Predsjedništvo. Stoga, aplikanti mogu tvrditi da su žrtve navodne diskriminacije. Činjenica da predmetni slučaj povlači pitanje kompatibilnosti domaćeg ustava s Konvencijom je u tom smislu irelevantna (vidjeti, analogijom, Rekvényi protiv Mađarske [GC], br. 25390/94, ECHR 1999-III). 

2. Može li se tužena država smatrati odgovornom 

30.  Sud napominje da je Ustav BiH aneks Dejtonskog mirovnog sporazuma, i kao takav je međunarodni sporazum (vidjeti Jeličić protiv Bosne i Hercegovine (dec), br. 41183/02, ECHR 2005-XII). Ovlaštenja za izmjene i dopune Ustava su, međutim, u nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH koja nesumnjivo predstavlja domaći organ (vidjeti tačku 15.u tekstu). Osim toga, praksa navedena u tački 17. potvrđuje da nadležnost međunarodnog administratora za Bosnu i Hercegovinu (visoki predstavnik) ne obuhvata ustav države. U ovakvim okolnostima, ostavljajući po strani pitanje da li se tužena država može smatrati odgovornom za donošenje osporavanih ustavnih odredbi (vidjeti tačku 13.), Sud smatra da se ona svakako može smatrati odgovornom što se one još uvijek održavaju na snazi. 

 3. Zaključak 

31.  Sud proglašava glavne pritužbe aplikanata dopuštenim. 

 B.  Meritum 

 1. Podnesci aplikanata 

32.  I pored činjenice da su državljani Bosne i Hercegovine, aplikantima su uskraćena sva prava da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo po osnovu njihovog rasnog/etničkog porijekla (diskriminaciju po etničkom osnovu Sud je smatrao jednim oblikom rasne diskriminacije u Timishev protiv Rusije, br. 55762/00 i 55974/00, tačka 56, ECHR 2005-XII). Aplikanti su tvrdili da se razlika u tretmanu  koja se isključivo zasniva na rasi ili etničkom porijeklu ne može opravdati i predstavlja direktnu diskriminaciju. U tom smislu, oni su se pozvali na praksu Suda (uglavnom, Timishev, citiran, tačka 58, i D.H. i ostali protiv Češke Republike [GC], br. 57325/00, tačka 176, ECHR 2007-...) i na legislativu Evropske unije (kao što je Direktiva Vijeća 2000/43/EZ, od 29. juna 2000. - „Rasna direktiva” – primjenjuje princip jednakog tretmana pojedinaca nezavisno od rasnog ili etničkog porijekla i u članu 2. pod definicijom indirektne diskriminacije eksplicitno uključuje mogućnost objektivnog opravdanja tretmana, ali ne daje mogućnost takvog opravdanja pod definicijom direktne diskriminacije). Oni dalje ističu da je ova nemogućnost opravdanja posebno važna u slučaju koji se odnosi na pravo kandidiranja na izborima (pozvali su se na Aziz protiv Kipra, br. 69949/01, tačka 28. ECHR 2004-V). 
33. Čak i pod pretpostavkom da je opravdanje moguće, aplikanti su tvrdili da bi Vlada imala veoma težak zadatak kada bi pokušala da nađe objektivno i prihvatljivo opravdanje u pogledu osnova žalbe (direktna rasna i etnička diskriminacija) i oblasti na koje se primjenjuje (politička participacija i zastupanje na najvišem državnom nivou). Nadalje, vremenski period tokom kojeg ovo isključivanje traje, čak povećava teret na strani tužene vlade da to opravda (pozvali su se na odluku Komiteta za ljudska prava Ujedinjenih naroda, od 8. aprila 1981., u predmetu Silva i ostali protiv Urugvaja, tačka 8.4). Aplikanti su zaključili da tužena vlada nije uspjela dokazati da je razlika u tretmanu u predmetnom slučaju opravdana. 

2. Podnesci Vlade 

34. Vlada se pozvala na slučaj Ždanoka protiv Latvije ([GC], br. 58278/00, ECHR 2006-IV), u kojem je Sud ponovo potvrdio da zemlje ugovornice uživaju znatnu širinu u uspostavljanju pravila unutar svog ustavnog poretka koja reguliraju parlamentarne izbore i sastav parlamenta, a da se relevantni kriteriji mogu mijenjati u skladu sa historijskim i političkim faktorima koji su svojstveni svakoj državi. Sadašnja ustavna  struktura u Bosni i Hercegovini ustanovljena je mirovnim sporazumom koji je uslijedio nakon najrazornijih sukoba u novijoj historiji Evrope. Krajnji cilj ovog sporazuma bio je uspostavljanje mira i dijaloga između tri glavne etničke grupe – „konstitutivnih naroda“. Vlada je tvrdila da sporne ustavne odredbe, koje onemogućuju licima koja se nisu deklarirala kao pripadnici nekog od „konstitutivnih naroda“ da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo, treba procjenjivati sprema pomenutoj historijskoj pozadini. Vlada je smatrala da još uvijek nije vrijeme za politički sistem koji bi bio samo odraz vladavine većine, imajući posebno u vidu istaknuti značaj monoetničkih političkih stranaka i trajnu međunarodnu upravu u Bosni i Hercegovini. 
35. Vlada je pozvala Sud da napravi razliku između predmetnog slučaja i slučaja Aziz (gore citiran): dok su turski Kiprani koji žive u oblasti Kipra pod kontrolom Vlade spriječeni da glasaju na svim parlamentarnim izborima, državljani Bosne i Hercegovine koji pripadaju grupi „ostalih“ (kao aplikanti u predmetnom slučaju) imaju pravo kandidiranja na izborima za Predstavnički dom Pralamentarne skupštine BiH i entitetska zakonodavna tijela. Vlada je zaključila da je razlika u tretmanu opravdana u određenim okolnostima. 

3. Podnesci trećih strana 

36. Venecijanska komisija je u svom podnesku, od 22. oktobra 2008., zauzela stav da su sporne ustavne odredbe u predmetnom slučaju u suprotnosti sa zabranom diskriminacije. Ovi podnesci bili su u skladu sa Mišljenjima citiranim u tački 22. u tekstu. 
37. AIRE Centar i Open Society Justice Initiative su u svojim podnescima, od 15. augusta 2008., rezonovali na sličan način. Na osnovu analize pravnih sistema strana ugovornica, AIRE Centar zaključio je da je na evropskom nivou postignuta puna saglasnost da je primjereno uskratiti pojedincu pravo kandidiranja na izborima samo na osnovu njegovih postupaka, a ne zbog njegovih prirodnih ili neotuđivih obilježja. Institut Otvoreno društvo istakao je da političko učešće predstavlja jedno od prava i dužnosti koja održavaju zakonsku vezu između građanina i države. U većini jurisdikcija, pravo građanina da glasa, da bude biran i pravo da se kandidira za visoku državnu poziciju je ono po čemu se jasno razlikuje državljanin od stranca. Prema tome, ograničenje ovih prava, posebno po sumnjivom osnovu kao što je rasna i etnička pripadnost su, ne samo diskriminatorska, nego i podrivaju sam smisao državljanstva. Pored toga što predstavlja važno pravo povezano s državljanstvom, politička zastupljenost je od posebne važnosti za etničke manjine i suštinska za prevazilaženje njihove marginalizacije i vraćanje u glavne tokove. Ovo je posebno tačno u situaciji nakon etničkog sukoba, gdje zakonom ozvaničene razlike po osnovu etničke pripadnosti mogu pogoršati tenzije, umjesto jačati konstruktivne i održive odnose među svim etničkim grupama, koje su neophodne za održivost multietničke države. 

4. Procjena Suda 

(a)  u odnosu na Dom naroda Bosne i Hercegovine 

38.  Aplikanti su se pozvali na član 14. Konvencije u vezi sa članom 3. Protokola br. 1., član 3. Protokola br. 1. razmatran samostalno i član 1. Protokola br. 12.  

Sud smatra da žalbene navode treba razmatrati po redoslijedu navedenih odredbi. 

 (i) Primjenjljivost člana 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1. 

39. Sud je podsjetio da član 14. nadopunjuje ostale suštinske odredbe Konvencije i njenih Protokola. Član 14. nije samostalan pošto je učinkovit samo u vezi s „uživanjem prava i sloboda” koje osiguravaju te odredbe. Iako primjena člana 14. ne mora pretpostavljati kršenje tih odredbi – i u tom smislu on jeste nezavisan - on se ne može primjenjivati osim ako činjenice u pitanju ne ulaze u okvire jedne ili više drugih odredbi (vidjeti, među ostalim izvorima, Abdulaziz, Cabales i Balkandali protiv Ujedinjenog kraljevstva, 28. maj 1985., tačka 71, serija A br. 94; Petrovic protiv Austrije, 27. mart 1998., tačka 22, Izvještaji 1998-II; i Şahin protiv Njemačke [GC], br. 30943/96, tačka 85, ECHR 2003-VIII). Zabrana diskriminacije, prema članu 14., ima šire polje primjene od samog uživanja prava i sloboda za koje Konvencija i njeni protokoli traže garancije od svake države. On se primjenjuje i na ostala prava koja ulaze pod opći obim svakog člana Konvencije, a koja je svaka država dobrovoljno odlučila da osigura. Ovaj princip duboko je ukorijenjen u praksi Suda (vidjeti slučaj „koji se odnosi na određene aspekte zakona koji se odnose na upotrebu jezika u obrazovanju u Belgiji“ protiv Belgije (meritum), 23. juli 1968., tačka 9, serija A, br 6; Stec i ostali protiv Ujedinjenog Kraljevstva (dec.) [GC], br. 65731/01 i 65900/01, tačka 40, ECHR 2005-X; i E.B. protiv Francuske [GC], br. 43546/02, tačka 48, ECHR 2008-...). 
40. Sud, prema tome, mora odlučiti da li izbori za Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH potpadaju pod „okvire“ ili „obim“ člana 3. Protokola br.1. U skladu s navedenim, neprestano se ponavlja da se ova odredba odnosi samo na izbore „zakonodavnih organa“, ili bar u jedan od njihovih domova ako ih ima dva ili više. Međutim, pojam „zakonodavnog organa“ mora se tumačiti u svjetlu ustavne strukture svake države (vidjeti Matthews protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br. 24833/94, ECHR 1999-I, tačka 40.) i, posebno, ustavne tradicije države i obima zakonodavnih  nadležnosti Doma o kojem je riječ. Nadalje, travaux préparatoires dokazuju (vol. VIII, str. 46, 50. i 52.) da su države ugovornice imale u vidu specifičan položaj pojedinih parlamenata koje čine neizabrani domovi. Stoga je član 3. Protokola br. 1. pažljivo koncipiran kako bi se izbjegli izrazi koji bi se mogli tumačiti kao apsolutna obaveza održavanja izbora za oba doma u svakom dvodomnom sistemu (vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije, 2. mart 1987., tačka 53, Serija A br. 113). Međutim, isto tako, jasno je da se član 3. Protokola br. 1. odnosi na svaki od domova u parlamentu koji se popunjava neposrednim izborima.
41. Što se tiče Doma naroda Bosne i Hercegovine, Sud naglašava da je sastav Doma rezultat posrednih izbora, tako što njegove članove imenuju entitetski zakonodavni organi. Pored toga, Sud zapaža da je obim zakonodavnih nadležnosti koje Dom uživa u ovom slučaju odlučujući faktor. Dom naroda zaista uživa široka ovlaštenja u proceduri usvajanja zakona: član IV. stav 3 (c) Ustava izričito navodi da nijedan zakon ne može biti usvojen bez odobrenja oba doma. Dalje, Dom naroda, zajedno s Predstavničkim domom, odlučuje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija države i za međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine, i odobrava budžet za institucije Bosne i Hercegovine (vidjeti član IV. stav 4. (b)-(c) Ustava). I na kraju, daje potrebnu saglasnost za ratifikaciju ugovora (vidjeti član IV. stav 4 (d) i član V. stav 3 (d) Ustava). Stoga, izbori za Dom naroda potpadaju pod član 3. Protokola br. 1.   

  Prema tome, član 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1. je primjenljiv. 

(ii) Postupanje u skladu s članom 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1. 

42. Sud ponavlja da diskriminacija znači različito tretiranje lica koja se nalaze u sličnoj situaciji bez objektivnog i razumnog opravdanja. „Nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja“ znači da sporna razlika ne slijedi „legitiman cilj“ ili da nema „razumnog odnosa proporcionalnosti između sredstava koja se koriste i cilja koji se želi postići“ (vidjeti, među ostalim izvorima, Andrejeva protiv Latvije [GC], br. 55707/00, stav 81, 18. februar 2009.). Polje slobodne procjene neke države ugovornice u ovoj oblasti varirat će u zavisnosti od okolnosti, predmeta i pozadine slučaja (ibid., tačka 82). 
43. Etničko porijeklo i rasa predstavljaju srodne pojmove. Dok pojam rase potiče od ideje o biološkoj klasifikaciji ljudskih bića u podvrste na osnovu morfoloških osobina, kao što su boja kože ili crte lica, etnicitet vodi porijeklo od ideje o društvenim grupama označenim istom nacionalnošću, religijskim uvjerenjem, zajedničkim jezikom ili kulturnim i tradicionalnim porijeklom i historijom. Diskriminacija po osnovu etničkog porijekla nekog lica predstavlja jedan od oblika rasne diskriminacije (vidjeti definiciju koju je usvojila Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije u tački 19. u tekstu i onu koju je usvojila Evropska komisija za borbu protiv rasizma i netolerancije u tački 23. u tekstu). Rasna diskriminacija je posebno okrutan oblik diskriminacije i, s obzirom na njene opasne posljedice, traži od vlasti poseban oprez i odlučne reakcije. Zbog ovakvih razloga vlasti moraju iskoristiti sva raspoloživa sredstva u borbi protiv rasizma i tako ojačati viziju demokratskog društva u kojem se na različitost ne gleda kao na opasnost nego kao na bogatstvo (vidjeti Nachova i ostali protiv Bugarske [GC], br. 43577/98 i 43579/98, tačka 145, ECHR 2005-VII, i Timishev, citirano, tačka 56).  
44. U ovakvom kontekstu, gdje se razlika u tretmanu zasniva na rasi i etničkom porijeklu, pojam objektivnog i razumnog opravdanja mora se tumačiti što je moguće preciznije (vidjeti D.H. i ostali, citirano, tačka 196). Sud također smatra da se nijedna vrsta različitog postupanja koja se isključivo ili u kritičnom obimu zasniva na etničkom porijeklu pojedinca ne može objektivno opravdati u savremenom demokratskom društvu koje je izgrađeno na principima pluralizma i poštovanja različitih kultura (ibid., tačka 176). S obzirom na navedeno, član 14. ne zabranjuje stranama ugovornicama da različito tretiraju grupe kako bi ispravile „činjenične nejednakosti“ između njih. I zaista, u određenim situacijama, ne pokušati ispraviti nejednakosti kroz različit tretman, bez objektivnog i razumnog opravdanja, može dovesti do kršenja tog člana (clučaj „koji se odnosi određene aspekte zakona o korištenju jezika u obrazovanju u Belgiji”, citirano u tekstu, tačka 10.; Thlimmenos protiv Grčke [GC], br. 34369/97, tačka 44., ECHR 2000-IV; i D.H. i ostali,  citirano, tačka 175.). 
45. U predmetnom slučaju Sud zapaža da pojedinac mora da se izjasni kao pripadnik određenog „konstitutivnog naroda”, da bi mogao da se kandidira za Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH. Aplikanti, koji su se izjasnili kao lica romskog i jevrejskog porijekla, i koji ne žele da se izjašnjavaju kao pripadnici „konstitutivnog naroda” su zbog toga onemogućeni da se kandidiraju (vidjeti tačku 11.). Sud naglašava da se ovim pravilom isključivanja postigao bar jedan cilj koji je općenito kompatibilan s općim ciljevima Konvencije, kako je sadržano u preambuli Konvencije, a to je uspostavljanje mira. Kada su sporne ustavne odredbe donesene, na terenu je došlo do vrlo krhkog primirja. Cilj ovih odredbi je bio da se zaustavi brutalni sukob obilježen genocidom i etničkim čišćenjem. Priroda tog sukoba bila je takva da je bilo neophodno pristati na „konstitutivne narode” (tj. Bošnjake, Hrvate i Srbe) kako bi se osiguarao mir. Ovo, i bez neophodnog opravdanja, može objasniti odsustvo predstavnika ostalih zajednica (kao što su lokalne zajednice Roma i Jevreja) na mirovnim pregovorima i preokupaciju učesnika stvarnom ravnopravnošću među „konstitutivnim narodima” u postratnom društvu. 
46. U ovom slučaju jedino je Sud ratione temporis kompetentan da istraži period nakon što je Bosna i Hercegovina ratificirala Konvenciju i Protokol br. 1. uz Konvenciju. Sud ne treba da odlučuje da li podržavanje osporavanih ustavnih odredbi nakon ratifikacije Konvencije služi „legitimnom cilju”, pošto iz razloga koji su dalje u tekstu navedeni održavanje ovakvog sistema u svakom slučaju ne zadovoljava uslov proporcionalnosti. 
47. Kao prvo, Sud zapaža značajan pozitivan razvoj u Bosni i Hercegovini od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma. Istina, taj napredak možda nije uvijek bio dosljedan i još uvijek ima brojnih teškoća (vidjeti, npr. najnoviji izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine kao potencijalnog kandidata za članstvo u Evropskoj uniji koji je pripremila Evropska komisija i koji je objavljen 14. oktobra 2009., SEC/2009/1338). Činjenica je da su  2005. godine strane koje su ranije bile u sukobu predale kompletnu kontrolu nad oružanim snagama i tranformirale oružane snage u malu profesionalnu vojsku; 2006. godine Bosna i Hercegovina pristupila je NATOovom Partnerstvu za mir; 2008. godine potpisala je i ratificirala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju s Evropskom unijom; u martu 2009. godine uspješno je izvršila dopune državnog ustava prvi put i nedavno je izabrana za članicu Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda na period od dvije godine, sa početkom od 1. januara 2010. Nadalje, iako prisustvo međunarodne uprave kao provedbene mjere u skladu s Poglavljem VII. Povelje Ujedinjenih naroda podrazumijeva da situacija u regionu još uvijek predstavlja „prijetnju međunarodnom miru i sigurnosti”, izgleda da su pripreme za prestanak međunarodne uprave u toku (vidjeti Izvještaj koji je podnio  Javier Solana, visoki predstavnik Evropske unije za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku, i Olli Rehn, komesar za proširenje Evropske unije, O politici Evropske unije u odnosu na Bosnu i Hercegovinu: Put napretka (The Way Ahead) od 10. novembra 2008., i izvještaj Međunarodne krizne grupe: Nedovršena tranzicija BiH: Između Dejtona i Evrope, od 9. marta 2009.). 
48. Pored toga, iako se Sud slaže s Vladom da nijedna odredba Konvencije ne traži potpuno napuštanje mehanizama podjele vlasti koji su svojstveni Bosni i Hercegovini i da možda još uvijek nije sazrelo vrijeme za politički sistem koji bi bio samo odraz principa vladavine većine, Mišljenja Venecijanske komisije (vidjeti tačku 22. u tekstu) jasno pokazuju da postoje takvi mehanizmi podjele vlasti koji ne vode automatski do potpunog isključenja predstavnika ostalih zajednica. U vezi s ovim, Sud je podsjetio da mogućnost da se drugačijim sredstvima postigne isti cilj predstavlja važan faktor u ovoj oblasti (vidjeti Glor protiv Švicarske, br. 13444/04, tačka 94, 30. april 2009.). 
49. 49. Na kraju, kada je 2002. godine postala članica Vijeća Evrope i bezrezervno ratificirala Konvenciju i njene protokole, tužena država je po vlastitoj želji pristala da poštuje relevantne standarde. Posebno se obavezala da „u roku od godinu dana, uz pomoć Evropske komisije za demokratiju kroz pravo (Venecijanske komisije), preispita izborni zakon u svjetlu normi Vijeća Evrope i izvrši izmjene tamo gdje je to potrebno“ (vidjeti tačku 21. u tekstu). Isto tako, ratifikacijom Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju s Evropskom unijom 2008. godine, tužena strana  obavezala se da će u periodu od jedne do dvije godine izvršiti „izmjene izbornog zakona koji se odnosi na članove Predsjedništva BiH i delegate u Domu naroda kako bi zakon u potpunosti bio usklađen s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i postprijemnim obavezama prema Vijeću Evrope (vidjeti tačku 25. u tekstu). 
50. Slijedom navedenog, Sud zaključuje da dugotrajna nemogućnost aplikanata da se kandidiraju za Dom naroda Pralamentarne skupštine BiH nema objektivno i prihvatljivo opravdanje i stoga krši član 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1. 

(iii)  Pritužbe po članu 3. Protokola br. 1. i članu 1. Protokola br. 12. 

51. Uzimajući u obzir stavove navedene u prethodnoj tački, Sud smatra da nije potrebno posebno razmatrati da li postoji povreda člana 3. Protokola 1. i člana 1. Protokola br. 12. u odnosu na Dom naroda. 

(b)  u odnosu na Predsjedništvo BiH 

52. Aplikanti su se pozvali samo na član 1. Protokola br. 12. 
53. Sud napominje da, dok član 14. Konvencije zabranjuje diskriminaciju u pogledu uživanja „prava i sloboda priznatih Konvencijom“, član 1. Protokola br. 12. proširuje obim zaštite na „sva prava predviđena zakonom“. On na taj način uvodi generalnu zabranu diskriminacije. 
54. Aplikanti su osporavali ustavne odredbe koje su ih onemogućile da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo BiH. Prema tome, bilo da izbori za Predsjedništvo BiH potpadaju ili ne pod član 3. Protokola br. 1. (vidjeti Boškoski protiv „Bivše Jugoslovenske Republike Makedonije“ (dec), br.11676/04, ECHR 2004-VI), ova pritužba odnosi se na „pravo predviđeno zakonom“ (vidjeti član 1.4 i 4.19 Izbornog zakona iz 2001. godine navedene u tački 18.  u tekstu), što član 1. Protokola br. 12. čini primjenljivim. Ovo nije osporavano pred Sudom. 

(ii)  Postupanje po članu 1. Protokola br. 12. 

55. Pojam diskriminacije je dosljedno tumačen u jurisprudenciji Suda u odnosu na član 14. Konvencije. Jurisprudencija naročito jasno precizira da „diskriminacija“ označava različito postupanje bez objektivnog i razumnog opravdanja prema licima koja su se našla u sličnom položaju (vidjeti tačke 42.-44.  i navedene izvore). Autori su koristili isti termin, diskriminacija, u članu 1. Protokola br. 12. Bez obzira na razlike u širini obima između ovih odredbi, značenje ovog pojma u članu 1. Protokola br. 12. trebalo je biti identično tumačenju iz člana 14. (vidjeti Obrazloženje (Explanatory Report) uz Protokol br. 12., tačka 18). Sud, prema tome, ne vidi razlog da odstupa od utvrđenog tumačenja „diskriminacije“, navedenog u tekstu, u primjeni istog pojma prema članu 1. Protokola br. 12. (u vezi sa sudskom praksom UN-ovog Komiteta za ljudska prava u pogledu člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, odredbe koja je slična, ali ne i identična – članu 1. Protokola br. 12. uz Konvenciju, vidjeti Nowak, Komentari CCPR, Izdavači N.P. Engel, 2005, strana 597-634). 
56. Neizjašnjavanje aplikanata o svojoj pripadnosti nekom od „konstitutivnih naroda“ onemogućilo ih je da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo. Za identičan ustavni preduslov već je ustanovljeno da predstavlja diskriminirajuću razliku u tretmanu koji krši član 14. u odnosu na Dom naroda (vidjeti tačku 50.). Uz to, principe koji se odnose na diskriminaciju zabranjenu članom 14. i članom 1. Protokola br. 12 treba tumačiti na isti način (prethodna tačka). Slijedi da se ustavne odredbe koje čine aplikante nepodobnim da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo također moraju smatrati diskriminatorskim i kao takve predstavljaju povredu člana 1. Protokola br. 12., a Sud ne smatra da u tom smislu postoji bilo kakva bitna razlika između Doma naroda i Predsjedništva BiH. 

Shodno tome, a iz razloga koji su detaljno opisani u tačkama 47.-49.  u kontekstu člana 14., Sud je ustanovio da sporni preduslov koji se odnosi na podobnost za kandidiranje na izborima za Predsjedništvo predstavlja kršenje člana 1. Protokola br. 12. 

II.  OSTALE PRITUŽBE APLIKANATA 

A. Član 3. Konvencije 

57. Prvi aplikant žalio se da je nemogućnost da se kandidira na izborima za Dom naroda i Predsjedništvo zbog njegovog romskog porijekla praktično svela njega i ostale pripadnike romske zajednice kao i druge pripadnike nacionalnih manjina u Bosni i Hercegovini na status građana drugog reda. Ovo, prema njegovom mišljenju, predstavlja naročito uvredu njegovom ljudskom dostojanstvu i dovodi do kršenja člana 3. Konvencije, koji propisuje: 

  „Niko neće biti podvrgnut torturi, neljudskom ili ponižavajućem postupku ili kažnjavanju.” 

58. Sud je u ranijim slučajevima zaključio da sama rasna diskriminacija može, u određenim okolnostima, dovesti do ponižavajućeg postupanja u smislu člana 3. (vidjeti Azijati Istočne Afrike protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 4403/70 et al., Izvještaj Komiteta od 14. decembra 1973., tačka 208, Odluke i Izvještaji 78, i Kipar protiv Turske [GC], br. 25781/94, tačka 310, ECHR 2001-IV). Međutim, u predmetnom slučaju Sud zapaža da razlika u postupanju na koju su se aplikanti žalili nije značila prezir ili nedostatak poštovanja prema aplikantovoj ličnosti i nije joj bila namjera da ponižava ili srozava njegovu ličnost, niti je to učinila, nego je samo trebalo da postigne cilj o kojem je bilo riječi u tački 45. u tekstu. 

Ova pritužba je, prema tome, neosnovana u smislu člana 35. stav 3. Konvencije i mora se odbaciti prema članu 35. stav 4. 

B. Član 13. Konvencije 

59. Aplikanti su se žalili na osnovu člana 13. Konvencije da nisu imali na raspolaganju efikasan domaći pravni lijek za isticanje pritužbi zbog diskriminacije. Član 13 glasi: 

 „Svako čija su prava i slobode,  priznati ovom konvencijom, narušeni, ima pravo na pravni lijek pred nacionalnim vlastima, čak i onda kada su povredu ovih prava i sloboda učinila lica u obavljanju svoje službene dužnosti.“ 

60. Sud ponavlja da član 13. ne garantira pravni lijek koji dozvoljava osporavanje ustava i zakona pred nacionalnim organima zbog toga što su u suprotnosti s Konvencijom (vidjeti A. i ostali protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br. 3455/05, tačka 135, 19. februar 2009). S obzirom da se predmetni slučaj odnosi na sadržaj ustavnih odredbi, suprotno primjeni individualnih mjera, žalba je očigledno neosnovana u smislu člana 35. stav 3. Konvencije i mora se odbaciti u skladu s članom 35. stav 4. 

III. PRIMJENA ČLANA 41. KONVENCIJE 

61. Član 41. Konvencije glasi: 

 „Kada Sud utvrdi prekršaj Konvencije ili Protokola uz nju, a unutrašnje pravo visoke strane ugovornice u pitanju omogućava samo djelimičnu odštetu, Sud će, ako je to potrebno, pružiti pravično zadovoljenje oštećenoj strani.“ 

A. Šteta 

62. Aplikanti nisu tražili naknadu na ime materijalne štete. Prvi aplikant je na ime nematerijalne štete tražio iznos od 20.000 eura, a drugi aplikant 12.000 eura. Vlada je tvrdila da su ovi zahtjevi neopravdani. 
63. Sud smatra da utvrđena povreda predstavlja sama po sebi pravičnu naknadu za bilo koju nematerijalnu štetu koju su aplikanti pretrpjeli. 

B. Troškovi i izdaci 

64. Prvi aplikant je zastupan pro bono i on je tražio samo 1.000 eura na ime dolaska svog zastupnika na ročište, koje je pred Sudom održano 3. juna 2009. Drugi aplikant je tražio 33.321 eura za ukupne sudske troškove. Ovaj iznos obuhvata 270 sati rada sa svoja dva pravna zastupnika i još jednim članom pravnog tima, gđom Cynthiom Morel iz Međunarodne grupe za manjinska prava, po cijeni od 82.45 eura po satu, radi pripremanja aplikacije, zapažanja i zahtjeva za pravednu naknadu pred Vijećem i Velikim vijećem, zajedno s naknadom za ekspertni izvještaj koji je sačinio gosp. Zoran Pajić, Expert Consultancy International Ltd, za održane sastanke pravnog tima s aplikantom u Njujorku i Sarajevu, kao i troškove ročišta održanog pred Velikim vijećem. Aplikant je objasnio da je angažiranje trećeg pravnika gđe Cynthie Morel bilo neophodno s obzirom na obim i kompleksnost pitanja o kojima je trebalo raspravljati. 
65. Vlada je tvrdila da su navedeni troškovi bili nepotrebni i pretjerano visoki. Vlada je posebno osporavala potrebu drugog aplikanta da angažira strane advokate, čiji su honorari znatno veći od honorara domaćih advokata i koji su uvećali troškove radi putovanja i komunikacije. 
66. Sud se ne slaže sa stavom Vlade da aplikanti moraju angažirati domaće advokate da ih zastupaju pred Sudom, bez obzira na činjenicu da domaći advokati imaju iste kvalitete kao i strani advokati (kao što je predočeno u predmetnom slučaju). U skladu s tim, razlika izmeđi traženih iznosa u predmetnom slučaju nije sama po sebi takva da se ti veći iznosi prikazuju kao nepotrebni i neprihvatljivi. S obzirom na rečeno, Sud smatra pretjerano visokim iznos koji je tražio drugi aplikant i dosuđuje drugom aplikantu 20.000 eura. Troškove i izdatke koje je tražio prvi aplikant treba isplatiti u cjelini. 

C. Zatezne kamate 

67. Sud smatra primjerenim da se zatezne kamate računaju na bazi najniže kreditne stope kod Evropske centralne banke na koju se dodaje 3% (tri posto). 

 IZ  NAVEDENIH  RAZLOGA, SUD  

1. Odlučuje  jednoglasno da spoji aplikacije; 
2. Proglašava većinom glasova glavne pritužbe aplikanata u pogledu njihove nemogućnosti da se kandidiraju na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine dopuštenim; 
3. Proglašava jednoglasno glavne pritužbe aplikanata u pogledu njihove nemogućnosti da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo Bosne i Hercegovine dopuštenim; 
4. Proglašava jednoglasno preostali dio aplikacija nedopuštenim; 
5. Presuđuje sa 14 glasova ''za'' i tri glasa ''protiv'', da postoji kršenje člana 14. u vezi s članom 3. Protokola br. 1. koji se odnosi na nemogućnost aplikanata da se kandidiraju na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine; 
6. Presuđuje jednoglasno da ne postoji potreba za ispitivanjem iste pritužbe prema članu 3. Protokola br. 1. i članu 1. Protokola br. 12; 
7. Presuđuje sa 16 glasova ''za'' i jedan glas ''protiv'' da postoji povreda člana 1. Protokola br. 12 zbog nemogućnosti aplikanata da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo Bosne i Hercegovine; 
8. Presuđuje jednoglasno da utvrđivanje povrede predstavlja samo po sebi dovoljnu pravednu naknadu za svu nematerijalnu štetu koju su aplikanti pretrpjeli;
9. Presuđuje:  

(a) sa 16 glasova ''za'' i jedan glas ''protiv'', da tužena strana treba da, u roku od tri mjeseca, prvom aplikantu isplati iznos od 1.000 eura (jednahiljada eura) na ime troškova i izdataka, pretvoreno u konvertibilne marke po kursu koji važi na dan isplate, plus svi porezi koji mogu biti zaračunati prvom aplikantu;

(b) s 15 glasova ''za'' i dva glasa ''protiv'', da tužena strana treba da, u roku od tri mjeseca, drugom aplikantu isplati iznos od 20.000 eura (dvadesethiljada eura) na ime troškova i izdataka, pretvoreno u konvertibilne marke po kursu koji važi na dan isplate, plus svi porezi koji mogu biti zaračunati drugom aplikantu; 

(c) jednoglasno da će se nakon isteka perioda od tri mjeseca, sve do isplate, plaćati obična kamata na navedeni iznos po stopi jednakoj najnižoj kreditnoj stopi Evropske centralne banke za period neizmirenja, uvećana za 3%; 

10. Odbacuje jednoglasno preostali dio zahtjeva drugog aplikanta za pravednu naknadu.  

Sastavljeno na engleskom i francuskom jeziku i uručeno na javnom ročištu održanom 22. decembra 2009. u zgradi Evropskog suda u Strasbourgu. 

Vincent Berger pravni savjetnik

Jean-Paul Costa  predsjednik 

U skladu s članom 45. stav 2. Konvencije i pravilom 74. stav 2. Pravila Suda, uz ovu presudu prilažemo izdvojena mišljenja: 

 ⦁ djelimično saglasno i djelimično različito mišljenje sudije Mijović kojem se pridružio sudija Hajiyev; 

 ⦁ Izdvojeno mišljenje koje je dao sudija Bonello 

  J.-P.C. ,      V.B. 

 IZDVOJENO MIŠLJENJE SUDINICE MIJOVIĆ KOJEM SE PRIDRUŽIO SUDIJA HAJIEV 

I. OPĆE NAPOMENE 

 U presudi Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine Veliko vijeće ustanovilo je kršenje člana 14. Konvencije u vezi s primjenom člana 3. Protokola br. 1 u odnosu na ustavne odredbe o Domu naroda i kršenje člana 1. Protokola br. 12 u odnosu na ustavne odredbe o Predsjedništvu BiH.  

Iako sam imala određenih rezervi kada je u pitanju obrazloženje Velikog vijeća, dijelim mišljenje većine da su ustavne odredbe koje se odnose na strukturu Predsjedništva BiH u suprotnosti sa zabranom diskriminacije. Na drugoj strani i sa žaljenjem, moj stav u odnosu na prvi dio odluke značajno se razlikuje od zaključka većine sudija. 

S obzirom na to da je ovo prvi predmet koji se odnosi na opću zabranu diskriminacije sadržanu u članu 1. Protokola br. 12, te da je riječ o predmetu koji zadire u suštinu unutrašnjeg uređenja Bosne i Hercegovine, javnost je od ove presude očekivala mnogo. Tim očekivanjima je u značajnoj mjeri doprinijela i činjenica da je ovaj predmet istovremeno i prvi ove vrste u praksi Evropskog suda koji bi mogao dovesti do ozbiljnih poremećaja i izmjena u ustavnopravnom poretku jedne od država članica Vijeća Evrope.  

Specifične karakteristike ne samo nastanka nego i prijema Bosne i Hercegovine u Vijeće Evrope uslovile su povećanje značaja ovog predmeta. Moglo bi se reći da su se sve slabosti državnosti Bosne i Hercegovine vidne ali ignorirane u trenutku njenog pristupanja Vijeću Evrope, u ovom predmetu iskazale u svom punom obimu.  

Moje opće napomene ponajprije su usmjerene na činjenicu da je, kako je to u svom izdvojenom mišljenju naglasio i sudija Bonello, Veliko vijeće omanulo u analizi kako historijske pozadine, tako i okolnosti pod kojima je Ustav BiH donesen. Vjerujem da je Sud, postupivši tako, zanemario i sopstvenu prethodnu praksu u kojoj se u svakom predmetu bavio izučavanjem svih faktora relevantnih za značaj krajnje odluke. Okolnosti ovog predmeta lično smatram izuzetno značajnim, jer su upravo te i takve okolnosti i dovele do strukture državnog uređenja Bosne i Hercegovine u njenom sadašnjem obliku. 

II. ČINJENIČNA POZADINA 

Prvo što sam se zapitala u vezi s ovim predmetom bilo je da li su vlasti Bosne i Hercegovine bile u potpunosti svjesne mogućih posljedica ratifikacije svih protokola na tekst Konvencije u trenutku kada su tu ratifikaciju i izvršile. 

Bosna i Hercegovina je, naime, jedna od svega 17 država članica Vijeća Evrope koje su ratificirale Protokol br. 12. Činjenica da je 30 država članica odlučilo da to ne učini ilustrira različite stavove u odnosu na ovaj protokol i pitanja koja se njime reguliraju. 

Dva podneska o kojima se radi u ovom predmetu tiču se same suštine poslijeratne organizacione strukture države, ustanovljene Ustavom iz 1995. godine, koji je, s tehničke strane posmatrano, dio ili, bolje rečeno, aneks međunarodnog mirovnog ugovora, Dejtonskog mirovnog sporazuma. Nakon što su gospodari rata odlučili da postanu i gospodari mira, poslije dugih i teških pregovora političkih predstavnika Bošnjaka, Hrvata i Srba a pod nadzorom međunarodne zajednice, kreirali su državu bez presedana, oblika potpuno nepoznatog međunarodnom i ustavnom pravu.  

Dejtonskim mirovnim sporazumom konstituirana Bosna i Hercegovina, sačinjena je od dva entiteta, dok se u preambuli Ustava konstatira da samo Bošnjaci, Srbi i Hrvati čine konstitutivne narode. Druge etničke grupe koje nisu učestvovale u oružanom sukobu ostavljene su po strani. Rješavanje njihove pravne pozicije, kao izuzetno osjetljivo pitanje, ostavljeno je za neka mirnija i politički manje osjetljiva vremena. 

U skladu sa ustavnim rješenjima sadržanim u Dejtonskom mirovnom sporazumu, osobe koje pripadaju nacionalnim (etničkim) manjinama ne mogu biti kandidati za člana Predsjedništva, niti članovi Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, mada ove dvije institucije nisu i jedine u kojima je ovim sporazumom predviđena ravnopravna zastupljenost tri konstitutivna naroda ( primjera radi, isto je i sa strukturom Ustavnog suda BiH, u kojem je, pored dva Bošnjaka, dva Hrvata, dva Srbina, prisutno i troje stranih sudija). 

U ovom slučaju, podjela pozicija u državnim organima između konstitutivnih naroda predstavljala je centralni element Dejtonskog mirovnog sporazuma, koji je i sam mir u Bosni i Hercegovini učinio mogućim. U takvom kontekstu, negiranje legitimnosti normama koje bi, sa stanovišta nediskriminacije mogle biti problematične ali neophodne u pogledu uspostavljanja  mira i stabilnosti, te sprečavanja daljeg gubitka ljudskih života, bilo bi veoma teško.  

Ovo ujedno predstavlja i ključni aspekt osjetljivosti ovih predstavki, jer bi promjene u strukturi specifičnih političkih institucija koje podnosioci u ovom predmetu zahtijevaju zapravo podrazumijevale promjene postojeće ravnoteže u vršenju vlasti, što bi moglo dovesti do podgrijavanja ozbiljnih tenzija, još prisutnih u Bosni i Hercegovini. 

Svjesna neophodnosti ustavne reforme, međunarodna zajednica je 2006.godine izvršila pritisak na domaće političare da stupe u pregovore s ciljem usvajanja izbornog sistema koji bi garantirao ista politička prava svim državljanima, bez obzira na njihovu etničku pripadnost, ali su ti pregovori završili potpunim neuspjehom. Trenutno se radi na njihovom ponovnom otvaranju, što zapravo znači da Sud, baveći se ovim predmetom, zalazi u izuzetno osjetljivu oblast, u pitanje koje je, kao veoma senzibilno, već u žiži interesiranja cjelokupne javnosti. 

Podnosioci predstavki u ovom predmetu su Rom i Jevrej a suština predstavki je njihova tvrdnja da im je Ustavom i Izbornim zakonom BiH iz 2001.godine uskraćeno pravo da se, uprkos tome što imaju iskustvo nivoa najviših državnih zvaničnika, kandidiraju za poziciju člana Predsjedništva i da postanu članovi Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, isključivo zbog njihove etničke pripadnosti, što, po njihovom viđenju, predstavlja diskriminaciju. 

III. DRŽAVNOPRAVNA STRUKTURA BOSNE I HERCEGOVINE 

Kako je već rečeno, Ustav BiH bio je rezultat dugotrajnih i mukotrpnih pregovora predstavnika Bošnjaka, Hrvata i Srba, a pod nadzorom međunarodne zajednice. Njegova kompleksna rješenja u pogledu ravnopravne zastupljenosti ticala su se uglavnom upravo Bošnjaka, Hrvata i Srba, kao direktnih strana u sukobu 1992.1995., tako da su glavne političke institucije kreirane s ciljem uspostave ravnoteže između tri konstitutivna naroda. Druge etničke grupe nisu predstavljale dio tih rješenja, s obzirom na to da nisu ni imale status strane u sukobu. Nakon završetka rata, manjinske grupe dobile su pravo učešća u vršenju vlasti na entitetskom nivou. Na državnom nivou to nije bio slučaj i to je zapravo razlog za obraćanje aplikanata Evropskom sudu. 

Rješenja ravnopravne zastupljenosti u vršenju vlasti na državnom nivou, posebno ona koja se tiču strukture Doma naroda i Predsjedništva, predviđaju da samo oni pojedinci koji se deklariraju kao pripadnici jednog od tri konstitutivna naroda imaju pravo da se kandidiraju za članstvo u ovim organima. Ovdje je neophodno dodati, s obzirom na specifičnosti bosanskohercegovačkog konteksta, da etničku pripadnost ne treba posmatrati kao pravnu kategoriju, s obzirom na to da ona formalno podrazumijeva isključivo opredjeljenje samog pojedinca da se izjasni o pripadnosti, što, stricto sensu, predstavlja subjektivni kriterij. Suštinski posmatrano, to znači da svako ima pravo da se deklarira (ili ne) kao pripadnik jedne etničke grupe, ali ne postoji zakonska obaveza za pojedinca da to i učini. Kako nema zakonske obaveze pojedinca da se izjasni u smislu etničke pripadnosti, tako nema ni objektivnih parametara na osnovu kojih bi se takva pripadnost utvrđivala. 

Ova pripadnost dobiva određeni značaj tek ako pojedinac ima želju da se bavi politikom, te tako sama izjava o etničkoj pripadnosti nije ni objektivna, ni pravna, već subjektivna i politička kategorija. 

IV. POVREDA ČLANA 1. PROTOKOLA br. 12 

Iako sam iskazala određene rezerve u pogledu obrazloženja povrede člana 1. Protokola br. 12 od Velikog vijeća, bez većih teškoća podijelila sam mišljenje većine u odluci da se u pogledu ustavnopravnih rješenja sadržanih u odredbama o strukturi Predsjedništva BiH radi o povredi opće zabrane diskriminacije. 

Moje neslaganje u odnosu na ovaj dio presude Velikog vijeća proizlazi zapravo iz mojih očekivanja da će Sud iskoristiti priliku da u ovom predmetu, kao prvom ove vrste, postavi specifične osnovne principe, standarde ili testove koji bi se mogli smatrati univerzalnim i primjenjivim na sve buduće predmete koji se tiču opće diskriminacije. Očito da se radilo o nerealnim očekivanjima, s obzirom na to da je Sud pri obrazlaganju ovog dijela presude uglavnom koristio elemente već upotrijebljene za obrazloženje i utemeljenost ustanovljene povrede člana 14. u odnosu na ustavnopravna rješenja u pogledu Doma naroda. 

Smatram, nadalje, da je Sud ovaj dio podneska tretirao kao manje važan, stvorivši na taj način utisak da je član 1. Protokola br. 12 primijenjen samo zato što se nije mogao primijeniti član 3. Protokola br.1. Relevantno obrazloženje povrede člana 1. Protokola br. 12 dato je u svega dva paragrafa, u kojima je Sud došao do zaključka da ne postoji “bitna razlika između Doma naroda i Predsjedništva Bosne i Hercegovine” u pogledu diskriminatorskih ustavnopravnih rješenja. Suprotno ovom stavu, ja sam uvjerenja da postoji nekoliko bitno različitih elemenata koji su trebali biti predmet diskusije. 

Tripartitna struktura Predsjedništva BiH je, kao i mnoge druge institucije u državi, rezultat političkog kompromisa postignutog mirovnim sporazumom. Iza takve strukture ovog organa stajala je namjera uspostavljanja mehanizma ravnoteže, kao i sprečavanja prevlasti bilo kojeg naroda u procesu donošenja odluka. Po mom mišljenju, ključno pitanje koje je zahtijevalo odgovor u ovom predmetu je pitanje opravdanosti uvođenja te tripartitne strukture, kao i njenog sadašnjeg postojanja. Iz ugla prakse Suda u pogledu primjene člana 1. Protokola br. 12, bilo bi ne samo interesantno već i veoma korisno da je Sud odlučio da zauzme stav u vezi s ovim pitanjem. Umjesto toga, Sud je ponovio argumente već upotrijebljene pri primjeni testova u dijelu presude u kojem se bavio članom 14., što je stav koji je, po mom mišljenju, razočaravajući.  

Hipotetički govoreći, kada se ne bi radilo o državi nastaloj na ruševinama, masakru i krvoproliću, bila bih mišljenja da je već sama obaveza pojedinca na nacionalno izjašnjavanje u pravcu ostvarenja uslova za kandidiranje na javnu dužnost neprihvatljiva i sasvim dovoljna za postojanje povrede zabrane diskriminacije zasnovane na etničkoj pripadnosti. 

No, ukoliko se ovdje ponovo vratimo strukturi Predsjedništva, kada bi Bosna i Hercegovina bila stabilna i samoodrživa država, već sama nemogućnost pripadnika etničkih manjina, kao i nemogućnost svih onih koji nisu u stanju ili prosto ne žele da se nacionalno izjasne kako bi postali kandidati za javne dužnosti, mogla bi se u suštini smatrati diskriminacijom. Kako je Bosna i Hercegovina ipak nastala kao rezultat pritiska međunarodne zajednice i kako, ni četrnaest godina kasnije, ne funkcionira kao nezavisna i suverena država, ne možemo reći da se radi o državi na koju bi se prethodno rečeno moglo primijeniti. 

Na drugoj strani, ako se ne bi nastojalo unaprijediti postojeću situaciju, mala je vjerovatnoća da bi ikakav napredak mogao biti ostvaren. Eliminacija nepovjerenja među narodima je, po mom mišljenju, proces koji se mora odvijati postepeno, korak po korak. Ukoliko je već došlo vrijeme za promjene u postkonfliktnoj državnoj strukturi (ovdje ponovo naglašavam da se Sud u svojoj analizi uopće nije bavio ovakvom procjenom), nadam se da promjene vezane za sastav Predsjedništva mogu biti taj prvi korak. Predsjedništvo je institucija koja predstavlja državu u cjelini, dok Dom naroda ima veoma važnu i osjetljivu ulogu u mehanizmu zaštite vitalnih nacionalnih interesa.  

V.  POVREDA ČLANA 14. U ODNOSU NA PRIMJENU ČLANA 3. PROTOKOLA br. 1 

Uz žaljenje zbog različitih stavova, u dijelu presude koji se odnosi na povredu člana 14. u odnosu na primjenu člana 3. Protokola 1, moje mišljenje razlikuje se od stava većine sudija iz sljedećih razloga: 

Ponajprije, pitanje primjenjivosti člana 3. Protokola br.1. smatram veoma upitnim. Član 3. Protokola br. 1 štiti pravo na slobodne izbore, iako ne postoji konačan i općeprihvaćen odgovor na pitanje da li se ta zaštita proteže kako na direktne (neposredne) tako i na indirektne (posredne) izbore. Oslanjajući se na sopstvenu praksu, Sud konstatira da je član 3. Protokola br.1 “sačinjen s pažnjom usmjerenom u pravcu izbjegavanja termina koji bi se mogli tumačiti kao apsolutna obaveza na održavanje izbora za oba doma (parlamenta, op.aut.) u svakom dvodomnom sistemu.” (vidjeti paragraf 40 Presude). U isto vrijeme, kako to naglašava i Veliko vijeće, jasno je da se član 3. Protokola br. 1 primjenjuje na bilo koji dom parlamenta čiji je sastav rezultat direktnih (neposrednih) izbora. Bili oni neposredni ili posredni, neophodno je pojasniti da u Bosni i Hercegovini izbora za Dom naroda jednostavno nema. Članove Doma naroda imenuju entitetski parlamenti, što znači da su navodi iz ovih predstavki pred Sudom čisto teoretske prirode, s obzirom na to da niti postoje prethodni izbori, niti su entitetski parlamenti u obavezi da imenuju bilo kojeg kandidata ponaosob. Sastav Doma naroda nije rezultat izbornog procesa. Članove Doma naroda upućuje/odabire većina u Narodnoj skupštini Republike Srpske ili  većina u klubovima Bošnjaka i Hrvata u Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine. Kako je originalna verzija Ustava sačinjena na engleskom jeziku, čak i lingvistički pristup ovom pitanju potvrđuje da se ne radi o izborima, već o imenovanjima. Tako član IV. Ustava predviđa da se Dom naroda sastoji od 15 delegata, te da određene delegate odabiru  odgovarajući entitetski parlamenti.

Koncept prava na slobodne izbore u Bosni i Hercegovini prosto ne uključuje per se pravo na kandidiranje za članstvo u Domu naroda, jer se članovi Doma naroda, kako je već rečeno, ne biraju, nego ih imenuju/odabiru  entitetski parlamenti.  

Izbori bi se još mogli smatrati posrednim ako bi se liste kandidata za članove Doma naroda javno oglašavale tokom izborne kampanje ili u bilo kojem drugom trenutku prije njihovog imenovanja (i kao takve, bile dostupne javnosti) ili pak, ako bi postojali bilo kakvi kriteriji koje bi kandidati morali ispunjavati kako bi mogli biti imenovani. No, činjenica je da se imena kandidata ne pojavljuju na izbornim listama ili glasačkim listićima. Još jedna činjenica koju je Sud u potpunosti ignorirao jeste da ni Ustav BiH ni njen Izborni zakon ne predviđaju bilo kakve kriterije koje bi neko morao da ispunjava kako bi postao kandidat za člana Doma naroda. U domaćem zakonodavstvu ne postoji nijedna norma koja određuje strukturu, pripadnost određenoj političkoj stranci ili opciji iz koje se kandidati odabiru. Stoga je, teoretski posmatrano, moguće da bilo koji pojedinac, uključujući i one koji uopće nisu angažoirni u sferi javnog života, bude odabran. U skladu s tim, postupak imenovanja članova Doma naroda ne zavisi od njihovog članstva u nekoj političkoj stranci; ne postoje formalne veze između delegata i glasača, a imena kandidata nisu poznata široj javnosti, uključujući tu i glasače, sve do trenutka njihovog imenovanja od  članova entitetskih parlamenata. Jedini formalni uslov je njihovo nacionalno izjašnjavanje, koje nije relevantno ni za šta drugo osim za njihovo članstvo u Domu naroda. Usko posmatrano, jasno je da podnosioci predstavki u ovom predmetu ne mogu biti “odabrani”, ali ne zbog njihove etničke pripadnosti, nego zbog prostog nepostojanja normi koje bi generalno omogućavale izbore članova Doma naroda, jer se članovi ovog doma isključivo i jedino imenuju. Na isti način, predstavku ovog tipa mogao bi podnijeti i bilo koji pripadnik jednog od tri konstitutivna naroda, tvrdeći da ne postoje slobodni izbori za Dom naroda niti za njega, s obzirom na to da je jedini način da neko postane članom Doma naroda imenovanje od entitetskog parlamenta. Iz navedenog proizlazi da ne postoji opće pravo za bilo koga da se kandidira za Dom naroda, kao što ne postoje ni izbori te vrste. Pitanje koje se nameće jeste da li bi se, ako se za ovakav postupak može tvrditi da je diskriminatorski, onda isti kriteriji diskriminacije mogli primijeniti i na one parlamentarne sisteme u kojima je određeno da se mjesta u drugom domu parlamenta nasljeđuju (kao što je slučaj u britanskom Domu lordova) ili su uslovljena prethodnom javnom dužnosšću (kao što je to slučaj u njemačkom Bundesratu). Mišljenja sam da bi potvrdan odgovor na ovo pitanje u odnosu na takve sisteme bio podjednako neprimjeren kao što je neprimjeren i u odnosu na Bosnu i Hercegovinu.  

Činjenica da se jedini formalni uslov koji članovi Doma naroda moraju da ispune odnosi na njihovu etničku pripadnost ukazuje na to je Dom naroda upravo tako zamišljen da bi se osigurao etnički balans u zakonodavnoj vlasti. Još utemeljenija je činjenica da su mehanizmi ove vrste i omogućili postizanje mira u Bosni i Hercegovini, kao što je očito i da četrnaest godina kasnije ne postoji jedinstven i zajednički pristup eventualnim ustavnim promjenama u toj državi.

Drugi element mog neslaganja s odlukom Velikog vijeća o prihvatljivosti ovih predstavki tiče se pravne prirode Doma naroda. Razlog mom neslaganju je shvatanje Velikog vijeća da se radi o drugom (gornjem) domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine. 

Općenito govoreći, gornji dom parlamenta razlikuje se od donjeg u jednom ili više aspekata: ima uže nadležnosti od donjeg doma, uključujući i one koje se odnose na mogućnost stavljanja rezervi na odluke donjeg doma; nadležnosti su mu ograničene i često se tiču davanja saglasnosti na određene ustavne amandmane; predstavlja konsultativno ili tijelo “revizije“, tako da su mogućnosti njegovog direktnog djelovanja često reducirane u određenom smjeru; predstavlja administrativne ili federalne jedinice; ako se radi o izbornom tijelu, mandat njegovih članova često je duži od mandata članova donjeg doma (ako se sastoji od predstavnika plemstva, mandat članova je doživotan), i ako je izboran, članovi se češće biraju u različitim periodima nego istovremeno.  

U pogledu institucionalne strukture, postoje brojni varijeteti u pogledu načina konstituiranja gornjeg doma. Članovi mogu biti birani neposredno ili posredno, mogu biti imenovani, članstvo može biti nasljedno, ili se, pak, može raditi o mješavini svih ovih sistema. Kako je ranije već rečeno, njemački Bundesrat predstavlja jedinstven oblik, s obzirom na to da su njegovi članovi zapravo članovi kabineta njemačkih Ländera, te da su delegirani i mogu biti opozvani u bilo kojem trenutku. Jedinstven oblik je i britanski Dom lordova u kojem je članstvo jednim dijelom nasljedno. 

Iz navedenog je jasno da je gornji dom, u pravilu, tijelo koje predstavlja administrativne ili federalne jedinice, ali u Bosni i Hercegovini Dom naroda predstavlja ne samo entitete Bosne i Hercegovine nego i etničke grupe, odnosno konstitutivne narode. Oba doma Parlamentarne skupštine BiH su ravnopravna i predstavljaju dva organizaciona dijela koja ne mogu funkcionirati samostalno. Svaki nacrt zakona prolazi raspravu i usvajaju ga oba doma, mada se specifičnim zadatkom Doma naroda smatra zaštita “vitalnih nacionalnih interesa”. 

Prilikom odlučivanja o primjenjivosti člana 3. Protokola br. 1, Veliko vijeće je odlučujućim faktorom smatralo obim legislativnih nadležnosti Doma naroda1, dok je moje mišljenje bilo potpuno suprotno. Činjenica je, naime, da oba doma imaju iste nadležnosti2, s obzirom na to da svi nacrti zakona zahtijevaju “odobrenje oba doma”3, što, u stvari, potvrđuje da su oba doma ravnopravna, mada etnička zastupljenost u Domu naroda ima određen značaj samo kada se radi o vitalnim interesima konstitutivnih naroda: “Predložena odluka Parlamentarne skupštine može biti proglašena destruktivnom po vitalne interese bošnjačkog, hrvatskog ili srpskog naroda većinom glasova bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata odabranih u skladu s tačkom 1 (a)…Takva predložena odluka zahtijevat će za usvajanje u Domu naroda većinu glasova bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata koji su prisutni i glasaju”.

Ustavne odredbe koje se tiču nadležnosti nepodijeljenih između Predstavničkog i Doma naroda (vidi fusnotu 2 na ovoj strani) ilustriraju jedinstvenu strukturu Parlamentarne skupštine BiH, strukturu koja ne dozvoljava bilo kakvu kategorizaciju u skladu s općeprihvaćenim akademskim modelima. Dodatno, član X. Ustava predviđa da “Ustav može da se mijenja odlukom Parlamentarne skupštine“, što se ima tumačiti tako da o tome odlučuju oba doma Parlamentarne skupštine BiH.  

Zaključak koji se presudom nameće da se podnosiocima ovih predstavki koji su romskog i jevrejskog porijekla onemogućava učešće u radu zakonodavnih tijela zbog nemogućnosti da se kandidiraju za članstvo u Domu naroda bio bi potpuno pogrešan, s obzirom na to da oba doma Parlamentarne skupštine BiH imaju iste nadležnosti, iz čega dalje proizlazi da podnosioci imaju potpuno otvorenu mogućnost da postanu članovi Predstavničkog doma, u kojem članstvo ne zavisi od njihove etničke pripadnosti

 Dom naroda je dom veta u kojem članovi svojim osnovnim zadatkom smatraju zaštitu interesa sopstvenog naroda i to je upravo činjenica koja ukazuje na sui generis prirodu ovog mehanizma. Da li je Bosni i Hercegovini nakon četrnaest godina od usvajanja Dejtonskog mirovnog sporazuma ovakav mehanizam još uvijek potreban?  Da je član 3. Protokola br. 1 bio primjenjiv, to bi bilo još jedno u nizu pitanja koje je trebalo analizirati prilikom ispitivanja opravdanosti u meritumu. 

Zaključno, moje mišljenje je da član 3. Protokola br. 1 nije primjenjiv u ovom predmetu zbog tog što pravo bilo kojeg pojedinca da se kandidira za članstvo u Domu naroda per se u domaćem pravu jednostavno ne postoji; Dom naroda nije izborno tijelo i nema ni tipične karakteristike, ni nadležnosti uobičajene za drugi dom parlamenta, tako da njegova struktura ne ulazi u okvire primjene člana 3. Protokola br. 1. 

Kada je riječ o meritumu ovog predmeta, kao osnovna javljaju se pitanja da li je postojeći diferencijalni tretman diskriminatorski u smislu da ne postoji objektivna i racionalna opravdanost za postojanje takvog tretmana, da se njime ne ostvaruje legitiman cilj, te da ne postoji opravdana proporcionalnost između primijenjenih sredstava i cilja koji je potrebno postići.  

Zaključak većine sudija da relevantne ustavne odredbe nisu bile usmjerene na uspostavljane etničke dominacije, kako to navode podnosioci predstavki, već da je namjera takvih odredbi bila usmjerena upravo na zaustavljanje brutalnog konflikta i osiguranje stvarne ravnopravnosti između strana u sukobu, odnosno konstitutivnih naroda, u potpunosti je ispravan, kao što je potpuno ispravan i stav većine članova Velikog vijeća da je rezultat primjene ovih ustavnih odredbi različit tretman pojedinaca, baziran na etničkoj osnovi. No, da li je ovakav tretman bio opravdan u trenutku njegovog uspostavljanja i ako jeste, da li su osnove te opravdanosti još prisutne i od određenog značaja? Veliko vijeće odlučilo je da na ovo pitanje da polovičan odgovor, dok sam ja mišljenja da bi detaljan odgovor na to pitanje bio i najvažniji. Rješenje pitanja različitog tretmana pojedinaca koji pripadaju grupi “ostalih“ bilo je ostavljeno za vrijeme u kojem bi situacija u Bosni i Hercegovini bila manje osjetljiva i upravo je to gledište koje je početno Sud prihvatio kao opravdano. 

No, kako ta situacija izgleda danas, četrnaest godina nakon Dejtonskog mirovnog sporazuma? Ukoliko se vratimo činjenicama koje su u početku opravdavale takve ustavne odredbe, a imajući na umu gubitke na koje se iste činjenice odnose, najmanje 100 000 stanovnika Bosne i Hercegovine je ubijeno ili se vode kao nestali. Skoro  milion i tristahiljada prijeratnog stanovništva (28%) čine izbjeglice sa mjestom življenja izvan Bosne i Hercegovine. Da nije bilo rata, a s obzirom na prosječne stope rođenja, smrtnosti i migracija, krajem 1995. godine Bosna i Hercegovina  imala bi 4, 5 miliona stanovnika, dok je u stvarnosti taj broj krajem 1995. godine bio svega 2, 9 miliona stanovnika. Prošlo je četrnaest godina od okončanja oružanog sukoba, no da li je postignut stvarni i značajan napredak, kako to tvrdi Veliko vijeće? 

Zadnji izvještaj organizacije Amnesty International o stanju u Bosni i Hercegovini navodi da se “13 godina nakon okončanja rata približno 13 000 ljudi još vodi kao nestalo. Nacionalistička retorika je u porastu a zemlja je i dalje duboko podijeljena međuetničkim granicama“. 

U skladu s podacima Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice BiH, više od milion i dvjesta hiljada ljudi još se nije vratilo svojim predratnim mjestima prebivališta a oni koji su se vratili suočavaju se veoma često s nemogućnošću adekvatnog smještaja i zaposlenja. Približno 2 700 porodica još živi u centrima za kolektivni smještaj. Jedan dio povratnika nije u mogućnosti da uđe u posjed sopstvene imovine, bilo zbog tog što je ona uništena, bilo zato što ne postoji spremnost vlasti da im omoguće reintegraciju. Ni politička situacija ne izgleda mnogo bolje. Državom upravljaju političke stranke koje ističu nacionalističke zastave i koriste nacionalističku retoriku. Mnogi pojedinci osumnjičeni za ratne zločine nalaze se još na slobodi, iako je u toku proces prosljeđivanja predmeta ratnih zločina iz Tribunala u Hagu na domaće sudove. Organi pravosuđa i tužilaštva još se nalaze pod nadzorom i rade po uputstvima međunarodnih sudija i tužilaca. Sve ove činjenice bile su dovoljno relevantne da uslove odluke Ujedinjenih naroda, Evropske unije i Vijeća za provođenje mira (u novembru 2009. godine) o produženju mandata visokom predstavniku. Postoji i čitav niz drugih pokazatelja da međunarodna zajednica ni danas ne smatra da je u Bosni i Hercegovini ostvaren značajan napredak (primjera radi, prisustvo međunarodnih vojnih snaga kao i EUPM-a ukazuje na to). Zvanične veb-stranice mnogih država još sadrže upozorenje svojim državljanima da ne putuju u Bosnu i Hercegovinu iz sigurnosnih razloga. Rezultati izbora održanih 2006. godine ukazuju na to da većina birača još preferira vladavinu nacionalističkih opcija jer se osjećaju sigurnije predvođeni pripadnicima “sopstvenog naroda“. Djeca školskog uzrasta još se podvajaju, a gradovi koji su prije rata imali mješovitu populaciju i dalje su podijeljeni. Prilikom pristupanja Vijeću Evrope Bosna i Hercegovina je preuzela, pored ostalih, i obavezu da “u toku jedne godine, uz pomoć Venecijanske komisije, preispita izbornu legislativu u svjetlu standarda Vijeća Evrope, te da, ako je to potrebno, izvrši njenu reviziju.” Činjenica da Bosna i Hercegovina još nije ispoštovala preuzete postprijemne obaveze ukazuje na to da u vezi s tim ne postoji konsenzus među vodećim političkim strankama.  

U svjetlu navedenog, može li iko sa apsolutnom sigurnošću tvrditi da relevantne ustavne odredbe u današnjem trenutku nemaju svoje opravdanje?  Na drugoj strani, ako je njihovo postojanje i dalje opravdano, da li takve odredbe imaju legitiman cilj? Kako je to Venecijanska komisija pravilno konstatirala da je “podjela pozicija u državnim organima među konstitutivnim narodima bila centralni element Dejtonskog mirovnog sporazuma koji je omogućio postizanje mira u Bosni i Hercegovini. U takvom kontekstu bilo bi teško uskratiti legitimitet normama koje bi, s gledišta nediskriminacije, mogle biti problematične, mada i neophodne za postizanje mira i stabilnosti, te sprečavanje daljnjeg gubitka ljudskih života”. Mir je postignut, ali je faktor stabilnosti i dalje upitan. Stoga je moguće, kako je to u svom Izdvojenom mišljenju na odluku Ustavnog suda BiH naglasio sudija Feldmann“…da je opravdanost, prije privremenog nego trajnog karaktera…ali da vrijeme u kojem će država okončati tranzicioni put u pravcu prevazilaženja posebnih potreba koje su diktirale neuobičajenu državnu arhitekturu predviđenu Dejtonskim sporazumom i Ustavom Bosne i Hercegovine još nije nastupilo”. U presudi Ždanoka v. Latvia, Sud je ustvrdio kako je “…novouspostavljenoj demokratskoj zakonodavnoj vlasti neophodno određeno vrijeme u periodu političkih poremećaja za preispitivanje mjera neophodnih za očuvanje postignutog napretka.” U istoj presudi, Sud je nadalje zauzeo stanovište da je domaćim vlastima neophodno ostaviti “dovoljno prostora za procjenu potreba sopstvenog društva pri izgradnji povjerenja u novouspostavljene demokratske institucije, uključujući tu i državni parlament, kao i za odgovor na pitanje da li su određene mjere još neophodne…” Da li su ustavne odredbe o kojima je u ovom predmetu riječ Bosni i Hercegovini još neophodne, te da li je trenutna situacija i dalje opravdana, uprkos vremenu koje je proteklo od uspostavljanja istih odredbi? Da li je na Evropskom sudu da odluči da je došlo vrijeme za promjene? Ja smatram da bez značajnog oklijevanja nije moguće dati čvrst i konačan odgovor na ova pitanja.“Identitet putem državljanstva” mogla bi biti priželjkivana promjena, ali etnička distinkcija je u praksi Evropskog suda tretirana kao nepotrebna i samim tim diskriminirajuća samo u slučajevima kad je ocijenjeno da bi se isti rezultat (legitiman cilj) mogao ostvariti i primjenom mjera koje nisu zasnovane na rasnim ili etničkim razlikama ili pak na primjeni kriterija koji se razlikuju od onih zasnovanih na rođenju. No, koji su to druge metode kojima bi se mogao osigurati etnički balans i toliko potrebna izgradnja međusobnog povjerenja među narodima u Bosni i Hercegovini? Ni na ovo pitanje Sud u ovoj presudi nije odgovorio; jedino je zaključio da  “nemogućnosti podnosioca predstavki da se kandidiraju za izbore u Dom naroda nedostaje objektivna i razumna opravdanost, te da stoga postoji povreda člana 14. u odnosu na član 3. Protokola br. 1” (vidjeti paragraf 50 Presude).  

U skladu s tim stavom, test proporcionalnosti između primijenjenih mjera i željenog cilja u ovom predmetu Sud uopće nije ni proveo, što smatram propuštenom mogućnošću da se iskažu ubjedljiviji i argumenti odlučujuće snage ili da se barem utvrde osnove koje bi omogućile poređenje s drugim državama članicama Vijeća Evrope. Pravni sistemi većine, ako ne i svih država članica Vijeća Evrope, sadrže ograničenja određenih prava, zasnovana na nacionalnoj pripadnosti i praksa Suda je da se takvim državama ostavlja izvjesna  sloboda u pogledu procjene opravdanosti da li te razlike i u kojem obimu opravdavaju različite tretmane u pravu. Dodatno, obim tog polja slobodne procjene u praksi Suda varira “u skladu s okolnostima”, kako je to naglašeno u presudi Rasmussen v. Denmark. Kako je sam Sud ustanovio “postoje brojni načini organiziranja i funkcioniranja izbornih sistema, kao što postoje i brojne razlike, inter alia, u historijskom razvoju, kulturnoj raznolikosti i političkoj misli na području Evrope, i stvar je države članice da odredi pravac sopstvene demokratske vizije”. Za dobro prakse Evropskog suda, bilo bi veoma interesantno vidjeti kako bi i u kojem obimu Sud tumačio granicu slobodne procjene ostavljenu državi u ovom predmetu.   

VI. SUDSKI TROŠKOVI I IZDACI 

Na kraju, moje neslaganje s odlukom većine sudija odnosi se na odluku Suda da drugom podnosiocu na ime naknade sudskih troškova i izdataka dodijeli 20 000 eura, dok se prvom podnosiocu dodjeljuje svega 1 000 eura. Razlika u iznosima naknada obrazložena je činjenicom da je drugog podnosioca predstavke zastupao tim od tri stranca uz angažiranje eksperata, te da su održavali sastanke u Njujorku i Sarajevu, dok je prvi podnosilac bio zastupan pro bono i od Suda tražio naknadu od svega 1000 eura za njegove troškove dolaska na saslušanje pred Sudom. Kako su podnesci i obraćanja Sudu od oba podnosioca bili približno istog kvaliteta, smatram da je ovako drastična razlika u visini iznosa na ime naknada sudskih troškova i izdataka jednostavno nepravedna. 

IZDVOJENO MIŠLJENJE SUDIJE BONELLA 

Načelno i teoretski dijelim mišljenje u pogledu obrazloženja većine kad je riječ o značaju nediskriminacije u osiguranju izbornih prava. Glasao sam, uz veliku rezervu, za proglašenje aplikacija dopuštenim. Ali sam isto tako glasao, gotovo bez oklijevanja, protiv stava da postoji povreda Konvencije. Ova dva slučaja mogu izgledati kao najjednostavniji s kojima se Sud ikad suočio, ali istovremeno, mogu spadati među zamršenije slučajeve. Ne postoji ništa logičnije nego osuditi one odredbe u nekoj ustavnoj strukturi koje sprečavaju Rome i Jevreje da se kandidiraju za izbore. U ovom trenutku to izgleda kao lako rješivo pitanje koje nije vrijedno trošenja vremena. 

 Iza ovog poziva da nastavim s još izazovnijim stvarima, međutim, vrebaju pitanja koja su me duboko uznemirila, i na koja, moram priznati, nisam dobio zadovoljavajuće odgovore Suda. Naravno, ubjedljivi odgovori postoje, kada bi Sud bio taj koji će pomesti historiju ispred svojih vrata. Vjerujem da ova presuda upravo to i čini: ona je razvela Bosnu i Hercegovinu od realnosti njene vlastite nedavne prošlosti. 

 Nakon krajnje žestokih događaja iz 1992. koji su se ogledali u užasnim krvoprolićima, masakrima na etničkoj osnovi i bezgraničnim osvetama, međunarodna zajednica je intervenirala: prvo je pokušala da postigne primirje između Bošnjaka, Srba i Hrvata, a kasnije i trajnije rješenje – Dejtonski mirovni sporazum iz 1995. Sporazum je postignut dugotrajnim i upornim pregovaranjem čiji cilj je bio stvaranje institucionalnih tijela koja su se skoro isključivo bazirala na sistemu kontrola i balansiranja između tri zaraćene etničke grupe. Konačno, bila je to najneizvjesnija ravnoteža koja je s teškim naporom postignuta, a koja je rezultirala krhkom trojnom simetrijom nastalom iz nepovjerenja i hranjenom sumnjama. 

 Samo je djelovanje takve filigranske konstrukcije ugasilo požar pakla koji je predstavljala Bosna i Hercegovina. To možda nije bila najbolja konstrukcija, ali je bila jedina koja je natjerala suparničke strane da oružje zamijene dijalogom. Ona je bazirana na podjeli vlasti, posloženoj do najsitnijih detalja, koja regulira način na koji tri različite etničke strane mogu ostvariti podjelu vlasti u raznim predstavničkim organima države. Dejtonski sporazum je s apotekarskom preciznošću dozirao tačne etničke proporcije tog recepta za mir. 

 Sada je ovaj sud na sebe preuzeo da sve to poremeti. Sud u Strasbourgu  rekao je i bivšim zaraćenim stranama i kreatorima mira i dobročiniteljima da su sve uradili pogrešno. Trebalo bi sve ponovo početi. Dejtonska formula je neprikladna, njeno mjesto od sada preuzima ne-formula iz Strasboura. Treba se ponovo vratiti na tablu za crtanje. 

 Pitanja koja sam sebi postavljam usko su vezana i za dopuštenost i za meritum ove dvije aplikacije: da li je u nadležnosti Suda da se ponaša kao nezvani gost u multilateralnim ostvarenjima očuvanja mira i sporazumima koji su već potpisani, ratificirani i primijenjeni? Ja bih prvi želio da Sud bude jak u ostvarivanju svojih ideala. A bio bih zadnji koji želi da Sud prekorači svoje mogućnosti. 

Slijedi drugo pitanje: Sud ima gotovo neograničena ovlaštenja u osiguranju pravnog lijeka za utvrđene povrede ljudskih prava zagarantiranih Konvencijom – i tako treba da bude. Ali, da li ova neograničena ovlaštenja uključuju i razvrgavanje jednog međunarodnog sporazuma, čak i ako su takav sporazum izgradile države i međunarodna tijela, od kojih neki nisu ni potpisnici Konvencije ni optuženici u ovom slučaju? Konkretnije, da li Sud ima pravo da, pružajući pomoć, potkopava suvereno djelovanje Evropske unije i Sjedinjenih Američkih Država, koji su zajednički stvorili Dejtonski sporazum, čiji jedan aneks predstavlja Ustav Bosne i Hercegovine koji se osporava pred Sudom? Ja ne nudim lagane odgovore na ova pitanja, ali vjerujem da su dovoljno uvjerljivi za Sud da ih prethodno i sa izvjesnom ozbiljnošću razmotri. Ali nisu bili. 

 S druge strane, ne možemo a da se ne složimo s gotovo banalnom preambulom Konvencije da ljudska prava predstavljaju „temelj mira u svijetu”. Svakako da predstavljaju. Ali, šta je sa izuzetno izopačenim situacijama u kojima ostvarenje ljudskih prava može biti uzrok rata prije nego prenosilac mira? Jesu li prava dvojice aplikanata da se kandidiraju na izborima tako neograničena i primoravajuća da ponište mir, sigurnost i javni red uveden za cijelu naciju – uključujući i njih same? Je li Sud svjestan svoje odgovornosti u ponovnom otvaranju Dejtonskog procesa kako bi ga uskladio sa svojom presudom? I hoće li se Sud suočiti s grozotama promašaja, ako se novi početak nakon Strasbourga ne bude mogao uskladiti sa svojim obavezama? 

 Cjelokupna struktura Konvencije bazira se na iskonskom suverenitetu ljudskih prava, ali spašavanje ključnih prava (u koje kandidatura na izborima svakako ne spada) uvijek uslovljava da njihovo ostvarivanje bude u skladu s pravima drugih i da dobrobit društva ima vodeću ulogu. Ne mogu da zamislim takvu konvenciju koja bi dopustila da se aplikanti kandidiraju na izborimu pod svaku cijenu. Kandidati na izborima, čak i po cijenu Armagedona. 

  Ja bih prvi povikao kako su neprocjenjive vrijednosti jednakosti i nediskriminacije – ali su, u najmanju ruku, isto tako vrijedni mir i pomirenje u državi. Sud je kanonizirao ovo prvo, a odbacio ovo drugo. Uz dužno poštovanje prema Sudu, ova presuda mi izgleda kao građenje kula u zraku ne vodeći računa o tome da se ona može srušiti u rijeku krvi iz koje je iznikao Dejtonski ustav. Ona preferira svoju sterilnu nezainteresiranost više od otvorenog susreta s bijednim vanjskim svijetom. Možda to objašnjava zašto, u svom nabrajanju činjenica, presuda odbija da čak i u sažetom obliku podsjeti na tragediju koja je prethodila Dejtonu i koja je okončana isključivo zahvaljujući Dejtonu. Sud je, namjerno ili ne, iz svog viđenja, isključio ne površinu, nego samu srž historije Balkana. Sud se osjećao primoranim da baci u nemilost Dejtonski ustav, ali se nije osjetio primoranim da na njegovo mjesto stavi nešto što isto tako može očuvati mir. 

 Također smatram upitnim stav Suda da se situacija u Bosni i Hercegovini sada promijenila i da više nije potrebno da dominira trostrana delikatna ravnoteža. Možda je i tako, i ja se nadam da jeste tako. Međutim, po mom mišljenju, pravosudna institucija koja je tako daleko od žarišta neslaganja i razdora teško može donijeti najbolju procjenu. U traumatičnim revolucionarnim događanjima nije zadatak Suda da pogađanjem odlučuje kada je neki tranzicijski period završen, ili kada je vanredno stanje u nekoj državi prošlo i sve je ponovo kao obično. Sumnjam da je Sud u boljem položaju od državne vlasti da ocijeni kada je vrijeme da se raniji lomovi konsolidiraju, kada će historijska netrpeljivost biti savladana i kada će se generacijska neslaganja harmonizirati. Smatram da ovakve tvrdnje, nesumnjivo bazirane na zavaravanju samog sebe, pokazuju malo ili nimalo poštovanja za nepresušne izvore neprijateljstava i mržnje. Sud nanosi zlo svojim isključivanjem historije u kojoj se mržnja vrednuje kao kultura. 

 Sud je naložio tuženoj strani da odbaci Dejtonski mirovni sporazum, samelje ga i onda počne tražiti neko novo rješenje. Ja, sa svoje strane, sumnjam da bilo koja država treba da bude dovedena u pravnu ili etičku obavezu da sabotira sistem koji je očuvao njeno demokratsko postojanje. Ovakve situacije čine da sudska suzdržanost izgleda više kao pohvala, nego kao greška. 

 Sud se u više navrata saglasio da uživanje najvećeg dijela osnovnih ljudskih prava, između ostalog i prava na kandidiranje na izborima, podliježe suštinskim restrikcijama i sporednim ograničenjima. Ono se može ograničiti radi objektivnog i razumnog opravdanja. Ostvarivanje osnovnih prava može pretrpjeti ograničenja radi održavanja sigurnosti i javnog reda i zadržavanja općeg interesa zajednice. Ono se može suziti kao posljedica izuzetnih historijskih realnosti, kao što su terorizam i organizirani kriminal ili kao posljedica vanrednog stanja u državi. 

 Strasbourg je godinama olako prihvatao ograničavanje izbornih prava (pravo glasanja i pravo kandidature) koja su se zasnivala na najširem spektru opravdavnja koji se može zamisliti: od nepoznavanja jezika do boravka u zatvoru ili zbog kazne ranije izrečene za učinjeno teško krivično djelo; od nepostojanja uslova od „četiri godine stalnog mjesta boravka“do uslova za dobivanje državljanstvo; od toga da je neko član parlamenta druge države do toga da neko ima dvojno državljanstvo; od uslova u pogledu godina do toga da  neko mora biti mlađi od 40 godina za izbore u senat; od predstavljanja prijetnje za stabilnost demokratskog društva do davanja zakletve kod preuzimanja dužnosti na određenom jeziku; od toga da je neko lice javni radnik do toga da je neko lice državni službenik; od uslova da se budući kandidati ne mogu kandidirati dok ne sakupe određen broj potpisa glasača do uslova uslova pod kojima se polaže zakletva na vjernost monarhu. 

 Sve ove razloge Strasbourg je smatrao dovoljno jakim da opravdaju uskraćivanje prava na glasanje ili na kandidaturu. Ali jasnu i prisutnu opasnost od destabiliziranja nacionalne ravnoteže nije. Sud nije utvrdio da rizik od građanskog rata, izbjegavanje pokolja ili očuvanje teritorijalnog jedinstva, ima dovoljnu društvenu vrijednost da opravda izvjesna ograničenja prava ova dva aplikanta.  Ja ne dijelim ovakvo mišljenje. Ja ne mogu podržati Sud koji sije ideale, a žanje krvoproliće. 

___________________________________
Prevod presude preuzet sa https://hudoc.echr.coe.int/

GRAND CHAMBER
CASE OF SEJDIĆ AND FINCI v. BOSNIA AND HERZEGOVINA
(Applications nos. 27996/06 and 34836/06)
JUDGMENT
STRASBOURG
22 December 2009

In the case of Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:
Jean-Paul Costa, President,
Christos Rozakis,
Nicolas Bratza,
Peer Lorenzen,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Giovanni Bonello,
Lech Garlicki,
Khanlar Hajiyev,
Ljiljana Mijović,
Egbert Myjer,
Davíd Thór Björgvinsson,
George Nicolaou,
Luis López Guerra,
Ledi Bianku,
Ann Power,
Mihai Poalelungi, judges,
and Vincent Berger, Jurisconsult,
Having deliberated in private on 3 June and 25 November 2009,

Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:

PROCEDURE
1. The case originated in two applications (nos. 27996/06 and 34836/06) against Bosnia and Herzegovina lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by two citizens of Bosnia and Herzegovina, Mr Dervo Sejdić and Mr Jakob Finci (“the applicants”), on 3 July and 18 August 2006 respectively.
2. The applicants complained of their ineligibility to stand for election to the House of Peoples and the Presidency of Bosnia and Herzegovina on the ground of their Roma and Jewish origin. They relied on Articles 3, 13 and 14 of the Convention, Article 3 of Protocol No. 1 and Article 1 of Protocol No. 12.
3. The applications were allocated to the Fourth Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court). On 11 March 2008 a Chamber of that Section decided to give notice of the applications to the Government. Under the provisions of Article 29 § 3 of the Convention, it decided to examine the merits of the applications at the same time as their admissibility. On 10 February 2009 the Chamber, composed of Nicolas Bratza, Lech Garlicki, Giovanni Bonello, Ljiljana Mijović, Davíd Thór Björgvinsson, Ledi Bianku and Mihai Poalelungi, judges, and Fatoş Aracı, Deputy Section Registrar, relinquished jurisdiction in favour of the Grand Chamber, none of the parties having objected to relinquishment (Article 30 of the Convention and Rule 72). The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24.
4. The parties filed observations on the admissibility and merits. Third-party comments were also received from the Venice Commission, the AIRE Centre and the Open Society Justice Initiative, which had been given leave to intervene in the written procedure (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 44 § 2).
5. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 3 June 2009 (Rule 54 § 3). There appeared before the Court:
(a) for the Government
Ms Z. IBRAHIMOVIĆ, Deputy Agent,
Ms B. SKALONJIĆ Assistant Agent,
Mr F. TURČINOVIĆ, Adviser;
(b) for the applicants
Mr F.J. LEON DIAZ,
Ms S.P. ROSENBERG,
Mr C. BALDWIN, Counsel.

The Court heard addresses by Ms Ibrahimović, Mr Leon Diaz, Ms Rosenberg and Mr Baldwin. The second applicant was also present at the hearing.

THE FACTS
I. THE CIRCUMSTANCES OF THE CASE
A. Relevant background to the present case

6. The Constitution of Bosnia and Herzegovina (hereinafter referred to as “the Constitution” or “the State Constitution” when it is necessary to distinguish it from the Entity Constitutions) is an annex to the 1995 General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina (“the Dayton Agreement”), initialled at Dayton on 21 November 1995 and signed in Paris on 14 December 1995. Since it was part of a peace treaty, the Constitution was drafted and adopted without the application of procedures which could have provided democratic legitimacy. It constitutes the unique case of a constitution which was never officially published in the official languages of the country concerned but was agreed and published in a foreign language, English. The Constitution confirmed the continuation of the legal existence of Bosnia and Herzegovina as a State, while modifying its internal structure. In accordance with the Constitution, Bosnia and Herzegovina consists of two Entities: the Federation of Bosnia and Herzegovina and the Republika Srpska. The Dayton Agreement failed to resolve the Inter-Entity Boundary Line in the Brčko area, but the parties agreed to a binding arbitration in this regard (Article V of Annex 2 to the Dayton Agreement). Pursuant to an arbitral award of 5 March 1999, the Brčko District has been created under the exclusive sovereignty of the State.
7. In the Preamble to the Constitution, Bosniacs, Croats and Serbs are described as “constituent peoples”. At the State level, power-sharing arrangements were introduced, making it impossible to adopt decisions against the will of the representatives of any “constituent people”, including a vital interest veto, an Entity veto, a bicameral system (with a House of Peoples composed of five Bosniacs and the same number of Croats from the Federation of Bosnia and Herzegovina and five Serbs from the Republika Srpska) as well as a collective Presidency of three members with a Bosniac and a Croat from the Federation of Bosnia and Herzegovina and a Serb from the Republika Srpska (for more details, see paragraphs 12 and 22 below).

B. The present case
8. The applicants were born in 1956 and 1943 respectively. They have held and still hold prominent public positions. Mr Sejdić is now the Roma Monitor of the Organisation on Security and Cooperation in Europe (OSCE) Mission to Bosnia and Herzegovina, having previously served as a member of the Roma Council of Bosnia and Herzegovina (the highest representative body of the local Roma community) and a member of the Advisory Committee for Roma (a joint body comprising representatives of the local Roma community and of the relevant ministries). Mr Finci is now serving as the Ambassador of Bosnia and Herzegovina to Switzerland, having previously held positions that included being the President of the Inter-Religious Council of Bosnia and Herzegovina and the Head of the State Civil Service Agency.
9. The applicants describe themselves to be of Roma and Jewish origin respectively. Since they do not declare affiliation with any of the “constituent peoples”, they are ineligible to stand for election to the House of Peoples (the second chamber of the State Parliament) and the Presidency (the collective Head of State). Mr Finci obtained official confirmation in this regard on 3 January 2007.
II. RELEVANT INTERNATIONAL AND DOMESTIC LAW AND PRACTICE
A. The Dayton Agreement

10. The Dayton Agreement, initialled at the Wright-Patterson Air Force Base near Dayton (the United States of America) on 21 November 1995 and signed in Paris (France) on 14 December 1995, was the culmination of some forty-four months of intermittent negotiations under the auspices of the International Conference on the former Yugoslavia and the Contact Group. It entered into force on the latter date and contains twelve annexes.

1. Annex 4 (the Constitution of Bosnia and Herzegovina)

11. The Constitution makes a distinction between “constituent peoples” (persons who declare affiliation with Bosniacs, Croats and Serbs) and “others” (members of ethnic minorities and persons who do not declare affiliation with any particular group because of intermarriage, mixed parenthood, or other reasons). In the former Yugoslavia, a person’s ethnic affiliation was decided solely by that person, through a system of self-classification. Thus, no objective criteria, such as knowledge of a certain language or belonging to a specific religion were required. There was also no requirement of acceptance by other members of the ethnic group in question. The Constitution contains no provisions regarding the determination of one’s ethnicity: it appears that it was assumed that the traditional self-classification would suffice.
12. Only persons declaring affiliation with a “constituent people” are entitled to run for the House of Peoples (the second chamber of the State Parliament) and the Presidency (the collective Head of State). The following are the relevant provisions of the Constitution:
Article IV
“The Parliamentary Assembly shall have two chambers: the House of Peoples and the House of Representatives.
1. House of Peoples. The House of Peoples shall comprise 15 delegates, two-thirds from the Federation (including five Croats and five Bosniacs) and one-third from the Republika Srpska (five Serbs).
(a) The designated Croat and Bosniac delegates from the Federation shall be selected respectively by the Croat and Bosniac delegates to the House of Peoples of the Federation. Delegates from the Republika Srpska shall be selected by the National Assembly of the Republika Srpska.
(b) Nine members of the House of Peoples shall comprise a quorum, provided that at least three Bosniac, three Croat, and three Serb delegates are present.
2. House of Representatives. The House of Representatives shall comprise 42 members, two-thirds elected from the territory of the Federation, one-third from the territory of the Republika Srpska.
(a) Members of the House of Representatives shall be directly elected from their Entity in accordance with an election law to be adopted by the Parliamentary Assembly. The first election, however, shall take place in accordance with Annex 3 to the General Framework Agreement.
(b) A majority of all members elected to the House of Representatives shall comprise a quorum.

3. Procedures.
(a) Each chamber shall be convened in Sarajevo not more than 30 days after its selection or election.
(b) Each chamber shall by majority vote adopt its internal rules and select from its members one Serb, one Bosniac, and one Croat to serve as its Chair and Deputy Chairs, with the position of Chair rotating among the three persons selected.
(c) All legislation shall require the approval of both chambers.
(d) All decisions in both chambers shall be by majority of those present and voting. The delegates and members shall make their best efforts to see that the majority includes at least one-third of the votes of delegates or members from the territory of each Entity. If a majority vote does not include one-third of the votes of delegates or members from the territory of each Entity, the chair and deputy chairs shall meet as a commission and attempt to obtain approval within three days of the vote. If those efforts fail, decisions shall be taken by a majority of those present and voting, provided that the dissenting votes do not include two-thirds or more of the delegates or members elected from either Entity.
(e) A proposed decision of the Parliamentary Assembly may be declared to be destructive of a vital interest of the Bosniac, Croat, or Serb people by a majority of, as appropriate, the Bosniac, Croat, or Serb delegates selected in accordance with paragraph l (a) above. Such a proposed decision shall require for approval in the House of Peoples a majority of the Bosniac, of the Croat, and of the Serb delegates present and voting.
(f) When a majority of the Bosniac, of the Croat, or of the Serb delegates objects to the invocation of paragraph (e), the chair of the House of Peoples shall immediately convene a joint commission comprising three delegates, one each selected by the Bosniac, by the Croat, and by the Serb delegates, to resolve the issue. If the commission fails to do so within five days, the matter will be referred to the Constitutional Court, which shall in an expedited process review it for procedural regularity.
(g) The House of Peoples may be dissolved by the Presidency or by the House itself, provided that the House’s decision to dissolve is approved by a majority that includes the majority of delegates from at least two of the Bosniac, Croat, or Serb peoples. The House of Peoples elected in the first elections after the entry into force of this Constitution may not, however, be dissolved.
(h) Decisions of the Parliamentary Assembly shall not take effect before publication.
(i) Both chambers shall publish a complete record of their deliberations and shall, save in exceptional circumstances in accordance with their rules, deliberate publicly.
(j) Delegates and members shall not be held criminally or civilly liable for any acts carried out within the scope of their duties in the Parliamentary Assembly.

4. Powers.
The Parliamentary Assembly shall have responsibility for:
(a) Enacting legislation as necessary to implement decisions of the Presidency or to carry out the responsibilities of the Assembly under this Constitution.
(b) Deciding upon the sources and amounts of revenues for the operations of the institutions of Bosnia and Herzegovina and international obligations of Bosnia and Herzegovina.
(c) Approving a budget for the institutions of Bosnia and Herzegovina.
(d) Deciding whether to consent to the ratification of treaties.
(e) Such other matters as are necessary to carry out its duties or as are assigned to it by mutual agreement of the Entities.”

Article V
“The Presidency of Bosnia and Herzegovina shall consist of three members: one Bosniac and one Croat, each directly elected from the territory of the Federation, and one Serb directly elected from the territory of the Republika Srpska.

1. Election and Term.
(a) Members of the Presidency shall be directly elected in each Entity (with each voter voting to fill one seat on the Presidency) in accordance with an election law adopted by the Parliamentary Assembly. The first election, however, shall take place in accordance with Annex 3 to the General Framework Agreement. Any vacancy in the Presidency shall be filled from the relevant Entity in accordance with a law to be adopted by the Parliamentary Assembly.
(b) The term of the members of the Presidency elected in the first election shall be two years; the term of members subsequently elected shall be four years. Members shall be eligible to succeed themselves once and shall thereafter be ineligible for four years.

2. Procedures.
(a) The Presidency shall determine its own rules of procedure, which shall provide for adequate notice of all meetings of the Presidency.
(b) The members of the Presidency shall appoint from their members a chair. For the first term of the Presidency, the chair shall be the member who received the highest number of votes. Thereafter, the method of selecting the chair, by rotation or otherwise, shall be determined by the Parliamentary Assembly, subject to Article IV § 3.
(c) The Presidency shall endeavour to adopt all Presidency decisions (i.e. those concerning matters arising under Article V § 3 (a)-(e)) by consensus. Such decisions may, subject to paragraph (d) below, nevertheless be adopted by two members when all efforts to reach consensus have failed.
(d) A dissenting member of the Presidency may declare a Presidency decision to be destructive of a vital interest of the Entity from the territory from which he was elected, provided that he does so within three days of its adoption. Such a decision shall be referred immediately to the National Assembly of the Republika Srpska, if the declaration was made by the member from that territory; to the Bosniac delegates of the House of Peoples of the Federation, if the declaration was made by the Bosniac member; or to the Croat delegates of that body, if the declaration was made by the Croat member. If the declaration is confirmed by a two-thirds vote of those persons within ten days of the referral, the challenged Presidency decision shall not take effect.
3. Powers. The Presidency shall have responsibility for:
(a) Conducting the foreign policy of Bosnia and Herzegovina.
(b) Appointing ambassadors and other international representatives of Bosnia and Herzegovina, no more than two-thirds of whom may be selected from the territory of the Federation.
(c) Representing Bosnia and Herzegovina in international and European organisations and institutions and seeking membership in such organisations and institutions of which Bosnia and Herzegovina is not a member.
(d) Negotiating, denouncing, and, with the consent of the Parliamentary Assembly, ratifying treaties of Bosnia and Herzegovina.
(e) Executing decisions of the Parliamentary Assembly.
(f) Proposing, upon the recommendation of the Council of Ministers, an annual budget to the Parliamentary Assembly.
(g) Reporting as requested, but not less than annually, to the Parliamentary Assembly on expenditures by the Presidency.
(h) Coordinating as necessary with international and non-governmental organisations in Bosnia and Herzegovina.
(i) Performing such other functions as may be necessary to carry out its duties, as may be assigned to it by the Parliamentary Assembly, or as may be agreed by the Entities.”
13. The constitutional arrangements contested in the present case were not included in the Agreed Basic Principles which constituted the basic outline for what the future Dayton Agreement would contain (see paragraphs 6.1 and 6.2 of the Further Agreed Basic Principles of 26 September 1995). Reportedly, the international mediators reluctantly accepted these arrangements at a later stage because of strong demands to this effect from some of the parties to the conflict (see Nystuen, Achieving Peace or Protecting Human Rights? Conflicts between Norms Regarding Ethnic Discrimination in the Dayton Peace Agreement, Martinus Nijhoff Publishers, 2005, p. 192, and O’Brien, The Dayton Agreement in Bosnia: Durable Cease-Fire, Permanent Negotiation, in Zartman and Kremenyuk (eds), Peace versus Justice: Negotiating Forward- and Backward-Looking Outcomes, Rowman & Littlefield Publishers, 2005, p. 105).
14. Fully aware that these arrangements were most probably conflicting with human rights, the international mediators considered it to be especially important to make the Constitution a dynamic instrument and provide for their possible phasing out. Article II § 2 of the Constitution was therefore inserted (see Nystuen, cited above, p. 100). It reads as follows:
“The rights and freedoms set forth in the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its Protocols shall apply directly in Bosnia and Herzegovina. These shall have priority over all other law.”
While the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, in decisions nos. U 5/04 of 31 March 2006 and U 13/05 of 26 May 2006, held that the European Convention on Human Rights did not have priority over the Constitution, it came to a different conclusion in decision no. AP 2678/06 of 29 September 2006. In the latter decision, it examined a discrimination complaint concerning the appellant’s ineligibility to stand for election to the Presidency on the ground of his ethnic origin (a Bosniac from the Republika Srpska) and rejected it on the merits. The relevant part of the majority opinion reads as follows (the translation has been provided by the Constitutional Court):
“18. The appellants argue that their rights have been violated, taking into account the fact that Article II § 2 of the Constitution of Bosnia and Herzegovina stipulates that the rights and freedoms set forth in the European Convention and its Protocols shall apply directly in Bosnia and Herzegovina and that they shall have priority over all other law. Therefore, the appellants are of the opinion that the candidacy of Ilijaz Pilav for a member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina was rejected exclusively based on his national/ethnic origin in which they see a violation of Article 1 of Protocol No. 12 to the European Convention which guarantees that the enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimination and that no one shall be discriminated against by any public authority on any ground including the national/ethnic origin.
...
22. There is no dispute that the provision of Article V of the Constitution of Bosnia and Herzegovina, as well as the provision of Article 8 of the Election Act 2001 have a restrictive character in a way that they restrict the rights of citizens with respect to the candidacy of Bosniacs and Croats from the territory of the Republika Srpska and the Serbs from the territory of the Federation of Bosnia and Herzegovina to stand for election as members of the Presidency of Bosnia and Herzegovina. However, the purpose of those provisions is strengthening of the position of constituent peoples in order to secure that the Presidency is composed of the representatives from amongst these three constituent peoples. Taking into account the current situation in Bosnia and Herzegovina, the restriction imposed by the Constitution and Election Act 2001, which exist with respect to the appellants’ rights in terms of differential treatment of the appellant’s candidacy in relation to the candidacy of other candidates who are Serbs and are directly elected from the territory of the Republika Srpska, is justified at this moment, since there is a reasonable justification for such treatment. Therefore, given the current situation in Bosnia and Herzegovina and specific nature of its constitutional order as well as bearing in mind the current constitutional and law arrangements, the challenged decisions of the Court of Bosnia and Herzegovina and the Central Election Commission did not violate the appellants’ rights under Article 1 of Protocol No. 12 to the European Convention and Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights since the mentioned decisions are not arbitrary and are based on the law. It means that they serve a legitimate aim, that they are reasonably justified and that they do not place an excessive burden on the appellants given that the restrictions imposed on the appellants’ rights are proportional to the objectives of general community in terms of preservation of the established peace, continuation of dialogue, and consequently creation of conditions for amending the mentioned provisions of the Constitution of Bosnia and Herzegovina and Election Act 2001.”
15. As regards amendments to the Constitution, its Article X provides as follows:
“1. Amendment procedure. This Constitution may be amended by a decision of the Parliamentary Assembly, including a two-thirds majority of those present and voting in the House of Representatives.
2. Human Rights and Fundamental Freedoms. No amendment to this Constitution may eliminate or diminish any of the rights and freedoms referred to in Article II of this Constitution or alter the present paragraph.”
On 26 March 2009 the Parliamentary Assembly successfully amended the Constitution for the first time, in accordance with the above procedure. The amendment at issue concerned the status of the Brčko District.
2. Annex 10 (the Agreement on Civilian Implementation)
16. The Agreement on Civilian Implementation outlines the mandate of the High Representative – the international administrator for Bosnia and Herzegovina, established with the authorisation of the United Nations Security Council by an informal group of States actively involved in the peace process (called the Peace Implementation Council) as an enforcement measure under Chapter VII of the United Nations Charter (see United Nations Security Council Resolution 1031 of 15 December 1995).
17. It is well known that the High Representative’s powers are extensive (see Berić and Others v. Bosnia and Herzegovina (dec.), nos. 36357/04 and others, 16 October 2007). On numerous occasions, he has imposed ordinary legislation and has amended the Entity Constitutions (the Entity Constitutions, as opposed to the State Constitution, are not part of the Dayton Agreement). Whether the High Representative’s powers also cover the State Constitution is, however, less clear. The Dayton Agreement is silent on this matter, but an episode concerning a typing error in the State Constitution would suggest a negative answer. Several months after the entry into force of the Dayton Agreement, some of the international lawyers who had been present during the Dayton negotiations realised that a reference in Article V § 2 (c) was wrong (the reference to Article III § 1 (a)-(e) was meant to have been a reference to Article V § 3 (a)-(e)). In November 1996 the High Representative, Mr Bildt, wrote a letter to the Secretary of State of the United States of America, Mr Christopher, and proposed to correct the error by invoking Annex 10 to the Dayton Agreement. Mr Christopher considered that Mr Bildt’s authority under Annex 10 did not extend to the State Constitution (see the text of their correspondence in Nystuen, cited above, pp. 80-81). Shortly thereafter, the error was corrected without any formal decision: the High Representative simply informed the Presidency of Bosnia and Herzegovina and published a corrected version of the State Constitution. What is relevant to the present case is that the official position of High Representatives has ever since been that the State Constitution is beyond their reach. The speech by Lord Ashdown, in his capacity as High Representative, to the Venice Commission confirms this (see the Report from the 60th Plenary Session of the Venice Commission, CDL-PV(2004)003 of 3 November 2004, p. 18). The relevant part of his speech reads as follows:
“If Bosnia and Herzegovina wishes to join the [European Union] and NATO it will need a fully functioning State and nothing less. Bosnia and Herzegovina political leaders are already beginning to realise that they face a choice: to maintain the current constitution and pay the economic, social and political consequences, or make the constitutional changes required to make Bosnia and Herzegovina a stable, functional and prosperous country within the European Union.
I do not believe that the people of Bosnia and Herzegovina will accept that their constitution should be a barrier to their security and prosperity.
However, we cannot remove that barrier for them.
It has consistently been the view of [the] Peace Implementation Council and successive High Representatives, including me, that, provided the Parties observe Dayton – and there remains a question mark on this in respect of Republika Srpska’s compliance with The Hague, then the Constitution of Bosnia and Herzegovina should be changed only by the prescribed procedures by the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herzegovina and not by the International Community. In other words, that, provided Dayton is observed, the powers of the High Representative begin and end with the Dayton texts, and that any alteration to the Constitution enshrined therein is a matter for the people of Bosnia and Herzegovina and their elected representatives to consider.”

B. The Election Act 2001
18. The Election Act 2001 (published in Official Gazette of Bosnia and Herzegovina no. 23/01 of 19 September 2001, amendments published in Official Gazette nos. 7/02 of 10 April 2002, 9/02 of 3 May 2002, 20/02 of 3 August 2002, 25/02 of 10 September 2002, 4/04 of 3 March 2004, 20/04 of 17 May 2004, 25/05 of 26 April 2005, 52/05 of 2 August 2005, 65/05 of 20 September 2005, 77/05 of 7 November 2005, 11/06 of 20 February 2006, 24/06 of 3 April 2006, 32/07 of 30 April 2007, 33/08 of 22 April 2008 and 37/08 of 7 May 2008) entered into force on 27 September 2001. The relevant provisions of this Act provide:
Section 1.4(1)
“Each citizen of Bosnia and Herzegovina who has attained eighteen (18) years of age shall have the right to vote and to be elected pursuant to this law.”
Section 4.8
“In order to be certified for the elections, an independent candidate must present to the Central Election Commission his or her application for participation in the elections, which is to contain at least:
1. one thousand five hundred (1,500) signatures of registered voters for elections for members of the Presidency of Bosnia and Herzegovina; ...”
Section 4.19(5-7)
“The list of candidates shall contain the name and surname of every candidate on the list, their personal identification number (JMBG number), permanent residence address, declared affiliation with a particular ‘constituent people’ or the group of ‘others’, valid ID card number and place of issue, as well as a signature of the president of the political party or presidents of the political parties in the coalition. Each candidate’s declaration of acceptance of candidacy, a statement confirming the absence of impediments referred to in section 1.10(1)(4) of this Act and a statement indicating his or her property situation referred to in section 15.7 of this Act shall be attached to the list. The declaration and statements must be duly certified.
The declaration of affiliation with a particular ‘constituent people’ or the group of ‘others’ referred to in the paragraph [immediately] above shall be used for purposes of the exercise of the right to hold an elected or appointed position for which such declaration is required in the election cycle for which the list has been submitted.
A candidate shall be entitled not to declare his or her affiliation to a ‘constituent people’ or the group of ‘others’. However, any such failure to declare affiliation shall be considered as a waiver of the right to hold an elected or appointed position for which such declaration is required.”
Section 8.1
“The members of the Presidency of Bosnia and Herzegovina who are directly elected from the territory of the Federation of Bosnia and Herzegovina – one Bosniac and one Croat, shall be elected by voters registered to vote in the Federation of Bosnia and Herzegovina. A voter registered to vote in the Federation of Bosnia and Herzegovina may vote for either the Bosniac or Croat member of the Presidency, but not for both. The Bosniac and Croat member who receives the highest number of votes among candidates from the same constituent people shall be elected.
The member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina who is directly elected from the territory of the Republika Srpska – a Serb – shall be elected by voters registered to vote in the Republika Srpska. The candidate who receives the highest number of votes shall be elected.
The mandate for the members of the Presidency of Bosnia and Herzegovina shall be four (4) years.”
Section 9.12a
“Croat and Bosniac delegates from the Federation of Bosnia and Herzegovina to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina shall be elected by the Croat and Bosniac caucus, as appropriate, in the House of Peoples of the Federation of Bosnia and Herzegovina.
Croat and Bosniac delegates to the House of Peoples of the Federation of Bosnia and Herzegovina shall elect delegates from their respective constituent people.
Serb delegates and delegates of the ‘others’ to the House of Peoples of the Federation of Bosnia and Herzegovina shall not participate in the process of electing Bosniac and Croat delegates for the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina from the Federation of Bosnia and Herzegovina.
Delegates from the Republika Srpska (five Serbs) to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina shall be elected by the National Assembly of the Republika Srpska.
Bosniac and Croat delegates and delegates of the ‘others’ to the National Assembly of the Republika Srpska shall participate in the process of electing delegates from the Republika Srpska to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina.”
Section 9.12c
“Bosniac or Croat delegates to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina shall be elected in such a way that each political entity participating in the Bosniac or Croat caucus or each delegate from the Bosniac or the Croat caucus in the House of Peoples of the Federation of Bosnia and Herzegovina, shall have the right to nominate one or more candidates to the list for the election of Bosniac or Croat delegates to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina.
Each list may include more candidates than the number of delegates to be elected to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina.”
Section 9.12e
“Election of delegates from the Republika Srpska to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina shall be conducted in such a way that each political party or each delegate to the National Assembly of the Republika Srpska shall have the right to nominate one or more candidates to the list for the election of Serb delegates to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina.
Each list may include more candidates than the number of delegates to be elected to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina.”

C. The United Nations
19. The International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, adopted under the auspices of the United Nations on 21 December 1965, entered into force in respect of Bosnia and Herzegovina on 16 July 1993. The relevant part of its Article 1 provides:
“In this Convention, the term ‘racial discrimination’ shall mean any distinction, exclusion, restriction or preference based on race, colour, descent, or national or ethnic origin which has the purpose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise, on an equal footing, of human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural or any other field of public life.”
The relevant parts of Article 5 of the Convention read as follows:
“In compliance with the fundamental obligations laid down in Article 2 of this Convention, States Parties undertake to prohibit and to eliminate racial discrimination in all its forms and to guarantee the right of everyone, without distinction as to race, colour, or national or ethnic origin, to equality before the law, notably in the enjoyment of the following rights:
...
(c) Political rights, in particular the right to participate in elections – to vote and to stand for election – on the basis of universal and equal suffrage, to take part in the government as well as in the conduct of public affairs at any level and to have equal access to public service;
...”
The Concluding Observations on Bosnia and Herzegovina of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, the body of independent experts set up to monitor the implementation of this treaty, read, in the relevant part, as follows (document CERD/C/BIH/CO/6 of 11 April 2006, paragraph 11):
“The Committee is deeply concerned that under Articles IV and V of the State Constitution, only persons belonging to a group considered by law to be one of Bosnia and Herzegovina’s ‘constituent peoples’ (Bosniaks, Croats, and Serbs), which group also constitutes the dominant majority within the Entity in which the person resides (e.g. Bosniaks and Croats within the Federation of Bosnia and Herzegovina, and Serbs within the Republika Srpska), can be elected to the House of Peoples and to the tripartite Presidency of Bosnia and Herzegovina. The existing legal structure therefore excludes from the House of Peoples and the Presidency all persons who are referred to as ‘Others’, that is persons belonging to national minorities or ethnic groups other than Bosniaks, Croats, or Serbs. Although the tripartite structure of the State Party’s principal political institutions may have been justified, or even initially necessary to establish peace following the armed conflict within the territory of the State Party, the Committee notes that legal distinctions that favour and grant special privileges and preferences to certain ethnic groups are not compatible with Articles 1 and 5 (c) of the Convention. The Committee further notes that this is especially true when the exigency for which the special privileges and preferences were undertaken has abated. (Articles 1 (4) and 5 (c)).
The Committee urges the State Party to proceed with amending the relevant provisions of the State Constitution and the Election Law, with a view to ensuring the equal enjoyment of the right to vote and to stand for election by all citizens irrespective of ethnicity.”
20. The International Covenant on Civil and Political Rights, adopted under the auspices of the United Nations on 16 December 1966, entered into force in respect of Bosnia and Herzegovina on 6 March 1992. The following are its relevant provisions:
Article 2 § 1
“Each State Party to the present Covenant undertakes to respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognised in the present Covenant, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.”
Article 25
“Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in Article 2 and without unreasonable restrictions:
(a) To take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives;
(b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors;
(c) To have access, on general terms of equality, to public service in his country.”
Article 26
“All persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law. In this respect, the law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.”
The Concluding Observations on Bosnia and Herzegovina of the United Nations Human Rights Committee, the body of independent experts set up to monitor the implementation of this treaty, read, in the relevant part, as follows (document CCPR/C/BIH/CO/1 of 22 November 2006, paragraph 8):
“The Committee is concerned that after the rejection of the relevant constitutional amendment on 26 April 2006, the State Constitution and Election Law continue to exclude ‘Others’, i.e. persons not belonging to one of the State Party’s ‘constituent peoples’ (Bosniaks, Croats and Serbs), from being elected to the House of Peoples and to the tripartite Presidency of Bosnia and Herzegovina. (Articles 2, 25 and 26).
The State Party should reopen talks on the constitutional reform in a transparent process and on a wide participatory basis, including all stakeholders, with a view to adopting an electoral system that guarantees equal enjoyment of the rights under Article 25 of the Covenant to all citizens irrespective of ethnicity.”

D. The Council of Europe
21. In becoming a member of the Council of Europe in 2002, Bosnia and Herzegovina undertook to “review within one year, with the assistance of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), the electoral legislation in the light of Council of Europe standards, and to revise it where necessary” (see Opinion 234(2002) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe of 22 January 2002, paragraph 15(iv)(b)). Thereafter, the Parliamentary Assembly of the Council of Europe has periodically reminded Bosnia and Herzegovina of this post-accession obligation and urged it to adopt a new constitution before October 2010 with a view to replacing “the mechanisms of ethnic representation by representation based on the civic principle, notably by ending the constitutional discrimination against ‘Others’” (see Resolution 1383 (2004) of 23 June 2004, paragraph 3; Resolution 1513 (2006) of 29 June 2006, paragraph 20; and Resolution 1626 (2008) of 30 September 2008, paragraph 8).
22. The Venice Commission, the Council of Europe’s advisory body on constitutional matters, adopted a number of Opinions in this connection.
The Opinion on the constitutional situation in Bosnia and Herzegovina and the powers of the High Representative (document CDL-AD(2005)004 of 11 March 2005) reads, in the relevant part, as follows:
“1. On 23 June 2004 the Parliamentary Assembly of the Council of Europe adopted Resolution 1384 on ‘Strengthening of democratic institutions in Bosnia and Herzegovina’. Paragraph 13 of the Resolution asks the Venice Commission to examine several constitutional issues in Bosnia and Herzegovina.
...
29. Bosnia and Herzegovina is a country in transition facing severe economic problems and desiring to take part in European integration. The country will only be able to cope with the numerous challenges resulting from this situation if there is a strong and effective government. The constitutional rules on the functioning of the State organs are however not designed to produce strong government but to prevent the majority from taking decisions adversely affecting other groups. It is understandable that in a post-conflict situation there was (and is) insufficient trust between ethnic groups to allow government on the basis of the majoritarian principle alone. In such a situation specific safeguards have to be found which ensure that all major groups, in Bosnia and Herzegovina the constituent peoples, can accept the constitutional rules and feel protected by them. As a consequence the Bosnia and Herzegovina Constitution ensures the protection of the interests of the constituent peoples not only through territorial arrangements reflecting their interests but also through the composition of the State organs and the rules on their functioning. In such a situation, a balance has indeed to be struck between the need to protect the interests of all constituent peoples on the one hand and the need for effective government on the other. However, in the Bosnia and Herzegovina Constitution, there are many provisions ensuring the protection of the interests of the constituent peoples, inter alia: the vital interest veto in the Parliamentary Assembly, the two-chamber system and the collective Presidency on an ethnic basis. The combined effect of these provisions makes effective government extremely difficult, if not impossible. Hitherto the system has more or less functioned due to the paramount role of the High Representative. This role is however not sustainable.

The vital interest veto
30. The most important mechanism ensuring that no decisions are taken against the interest of any constituent people is the vital interest veto. If the majority of the Bosniac, Croat or Serb delegates in the House of Peoples declare that a proposed decision of the Parliamentary Assembly is destructive to a vital interest of their people, the majority of Bosniac, Serb and Croat delegates have to vote for the decision for it to be adopted. The majority of delegates from another people may object to the invocation of the clause. In this case a conciliation procedure is foreseen and ultimately a decision is taken by the Constitutional Court as to the procedural regularity of the invocation. It is noteworthy that the Constitution does not define the notion of vital interest veto, contrary to the Entity Constitutions which provide a (excessively broad) definition.
31. It is obvious, and was confirmed by many interlocutors, that this procedure entails a serious risk of blocking decision-making. Others argued that this risk should not be overestimated since the procedure has rarely been used and the Constitutional Court in a decision of 25 June 2004 started to interpret the notion [see decision U-8/04 on the vital interest veto against the Framework Law on Higher Education]. The decision indeed indicates that the Court does not consider that the vital interest is a purely subjective notion within the discretion of each member of parliament and which would not be subject to review by the Court. On the contrary, the Court examined the arguments put forward to justify the use of the vital interest veto, upheld one argument and rejected another.
32. The Commission is nevertheless of the opinion that a precise and strict definition of vital interest in the Constitution is necessary. The main problem with veto powers is not their use but their preventive effect. Since all politicians involved are fully conscious of the existence of the possibility of a veto, an issue with respect to which a veto can be expected will not even be put to the vote. Due to the existence of the veto, a delegation taking a particularly intransigent position and refusing to compromise is in a strong position. It is true that further case-law from the Constitutional Court may provide a definition of the vital interest and reduce the risks inherent in the mechanism. This may however take a long time and it also seems inappropriate to leave such a task with major political implications to the Court alone without providing it with guidance in the text of the Constitution.
33. Under present conditions within Bosnia and Herzegovina, it seems unrealistic to ask for a complete abolition of the vital interest veto. The Commission nevertheless considers that it would be important and urgent to provide a clear definition of the vital interest in the text of the Constitution. This definition will have to be agreed by the representatives of the three constituent peoples but should not correspond to the present definition in the Entity Constitutions which allows practically anything being defined as vital interest. It should not be excessively broad but focus on rights of particular importance to the respective peoples, mainly in areas such as language, education and culture.

Entity veto
34. In addition to the vital interest veto, Article IV § 3 (d) of the Constitution provides for a veto by two-thirds of the delegation from either Entity. This veto, which in practice seems potentially relevant only for the Republika Srpska, appears redundant having regard to the existence of the vital interest veto.

Bicameral system
35. Article IV of the Constitution provides for a bicameral system with a House of Representatives and a House of Peoples both having the same powers. Bicameral systems are typical for federal States and it is therefore not surprising that the Bosnia and Herzegovina Constitution opts for two chambers. However, the usual purpose of the second chamber in federal States is to ensure a stronger representation of the smaller entities. One chamber is composed on the basis of population figures while in the other either all entities have the same number of seats (Switzerland, USA) or at least smaller entities are overrepresented (Germany). In Bosnia and Herzegovina this is quite different: in both chambers two-thirds of the members come from the Federation of Bosnia and Herzegovina, the difference being that in the House of Peoples only the Bosniacs and Croats from the Federation and the Serbs from the Republika Srpska are represented. The House of Peoples is therefore not a reflection of the federal character of the State but an additional mechanism favouring the interests of the constituent peoples. The main function of the House of Peoples under the Constitution is indeed as the chamber where the vital interest veto is exercised.
36. The drawback of this arrangement is that the House of Representatives becomes the chamber where legislative work is done and necessary compromises are made in order to achieve a majority. The role of the House of Peoples is only negative as a veto chamber, where members see as their task to exclusively defend the interests of their people without having a stake in the success of the legislative process. It would therefore seem preferable to move the exercise of the vital interest veto to the House of Representatives and abolish the House of Peoples. This would streamline procedures and facilitate the adoption of legislation without endangering the legitimate interests of any people. It would also solve the problem of the discriminatory composition of the House of Peoples.

The collective Presidency
37. Article V of the Constitution provides for a collective Presidency with one Bosniac, one Serb and one Croat member and a rotating chair. The Presidency endeavours to take its decisions by consensus (Article V § 2 (c)). In case of a decision by a majority, a vital interest veto can be exercised by the member in the minority.
38. A collective Presidency is a highly unusual arrangement. As regards the representational functions of Head of State, these are more easily carried out by one person. At the top of the executive there is already one collegiate body, the Council of Ministers, and adding a second collegiate body does not seem conducive to effective decision-making. This creates a risk of duplication of decision-making processes and it becomes difficult to distinguish the powers of the Council of Ministers and of the Presidency. Moreover, the Presidency will either not have the required technical knowledge available within ministries or need substantial staff, creating an additional layer of bureaucracy.
39. A collective Presidency therefore does not appear functional or efficient. Within the context of Bosnia and Herzegovina, its existence seems again motivated by the need to ensure participation by representatives from all constituent peoples in all important decisions. A single President with important powers seems indeed difficult to envisage for Bosnia and Herzegovina.
40. The best solution therefore would be to concentrate executive power within the Council of Ministers as a collegiate body in which all constituent peoples are represented. Then a single President as Head of State should be acceptable. Having regard to the multi-ethnic character of the country, an indirect election of the President by the Parliamentary Assembly with a majority ensuring that the President enjoys wide confidence within all peoples would seem preferable to direct elections. Rules on rotation providing that a newly elected President may not belong to the same constituent people as his predecessor may be added.
...
74. In the present case, the distribution of posts in the State organs between the constituent peoples was a central element of the Dayton Agreement making peace in Bosnia and Herzegovina possible. In such a context, it is difficult to deny legitimacy to norms that may be problematic from the point of view of non-discrimination but necessary to achieve peace and stability and to avoid further loss of human lives. The inclusion of such rules in the text of the Constitution [of Bosnia and Herzegovina] at that time therefore does not deserve criticism, even though they run counter to the general thrust of the Constitution aiming at preventing discrimination.
75. This justification has to be considered, however, in the light of developments in Bosnia and Herzegovina since the entry into force of the Constitution. Bosnia and Herzegovina has become a member of the Council of Europe and the country has therefore to be assessed according to the yardstick of common European standards. It has now ratified the [European Convention on Human Rights] and Protocol No. 12 [thereto]. As set forth above, the situation in Bosnia and Herzegovina has evolved in a positive sense but there remain circumstances requiring a political system that is not a simple reflection of majority rule but which guarantees a distribution of power and positions among ethnic groups. It therefore remains legitimate to try to design electoral rules ensuring appropriate representation for various groups.
76. This can, however, be achieved without entering into conflict with international standards. It is not the system of consensual democracy as such which raises problems but the mixing of territorial and ethnic criteria and the apparent exclusion from certain political rights of those who appear particularly vulnerable. It seems possible to redesign the rules on the Presidency to make them compatible with international standards while maintaining the political balance in the country.
77. A multi-ethnic composition can be ensured in a non-discriminatory way, for example by providing that not more than one member of the Presidency may belong to the same people or the Others and combining this with an electoral system ensuring representation of both Entities. Or, as suggested above, as a more radical solution which would be preferable in the view of the Commission, the collective Presidency could be abolished and replaced by an indirectly elected President with very limited powers.
...
80. The House of Peoples is a chamber with full legislative powers. Article 3 of Protocol No. 1 to the [European Convention on Human Rights] is thereby applicable and any discrimination on ethnic grounds is thereby prohibited by Article 14 of the [Convention]. As to a possible justification, the same considerations as with respect to the Presidency apply. While it is a legitimate aim to try to ensure an ethnic balance within Parliament in the interest of peace and stability, this can justify ethnic discrimination only if there are no other means to achieve this goal and if the rights of minorities are adequately respected. For the House of Peoples it would for example be possible to fix a maximum number of seats to be occupied by representatives from each constituent people. Or, as argued above, a more radical solution which would have the preference of the Commission, could be chosen and the House of Peoples simply be abolished and the vital national interest mechanism be exercised within the House of Representatives.”
The Opinion on different proposals for the election of the Presidency of Bosnia and Herzegovina (CDL-AD(2006)004 of 20 March 2006), in the relevant part, provides:
“1. By letter dated 2 March 2006 the Chairman of the Presidency of Bosnia and Herzegovina, Mr Sulejman Tihić, asked the Venice Commission to provide an Opinion on three different proposals for the election of the Presidency of this country. This request was made in the framework of negotiations on constitutional reform between the main political parties in Bosnia and Herzegovina. The issue of the election of the Presidency remains to be resolved in order to reach agreement on a comprehensive reform package.
...

Comments on Proposal I
8. Proposal I would consist of maintaining the present rules on the election and composition of the Presidency, with one Bosniac and one Croat elected from the territory of the Federation and one Serb elected from the territory of Republika Srpska. In its [Opinion on the constitutional situation in Bosnia and Herzegovina and the powers of the High Representative] the Commission raised serious concerns as to the compatibility with Protocol No. 12 to the European Convention of Human Rights of such a rule, which formally excludes Others as well as Bosniacs and Croats from Republika Srpska and Serbs from the Federation from being elected to the Presidency. Maintaining this rule as it stands should therefore be excluded and Proposal I be rejected.

Comments on Proposal II
9. Proposal II, which is not drafted as text to be included in the Constitution but as a summary of possible constitutional content, maintains the system of directly electing two members of the Presidency from the Federation and one from Republika Srpska, however without mentioning any ethnic criteria for the candidates. The de jure discrimination pointed out in the Venice Commission Opinion would therefore be removed and adoption of this proposal would constitute a step forward. The Proposal also includes a rotation of the President of the Presidency every 16 months. Within the logic of a collective Presidency, this appears as a rational solution.
10. By contrast, the Proposal lacks clarity as to the pluri-ethnic composition of the Presidency. The collective Presidency was introduced, and supposedly will now be maintained, in order to ensure that no single State organ is dominated by a representative of a single constituent people. As it stands, under the proposal it would be possible to, for example, elect two Bosniacs from the Federation to the Presidency. Legally, this drawback could be remedied in the framework of the Proposal by providing that not more than one member of the Presidency may belong at the same time to the same constituent people or the group of Others. It is the understanding of the Commission that the intention is indeed to include such a provision in the Constitution in case this proposal is adopted.
11. However, the problem would result of having to possibly exclude from the Presidency candidates who have received a higher number of votes. In the Federation it is quite possible that two Bosniacs would attain the highest number of votes. In this case, a candidate who obtained more votes would have to be barred from the Presidency in favour of a candidate who obtained fewer votes. These issues should be regulated clearly at the level of the Constitution and not be left to ordinary law.
12. As a further drawback, de facto Bosniacs and Croats from the Republika Srpska and Serbs from the Federation would also continue to have no realistic possibility to elect a candidate of their preference.
13. Furthermore, the election of the Head of State would continue to take place on an Entity basis while it would be desirable to move it to the State level as part of the overall approach of strengthening the State.
14. As a minor issue, the proposal would also allow members of the Presidency to hold a leadership position in a political party. This does not seem in line with the overall aim of constitutional reform of transforming the Presidency from an executive body into a (collective) Head of State.
15. To sum up, Proposal II is a clear improvement with respect to the present constitutional situation. However, it has a number of drawbacks, including the risk that candidates with less votes than others are elected and it does not contribute to the overall aims of the constitutional reform of moving power to the Council of Ministers and strengthening the State level.

Proposal III
16. Proposal III differs more markedly from the present constitutional situation by introducing a complicated procedure of indirect elections for the Presidency. As set forth above, the main preference of the Commission is for the indirect election of a single President with reduced powers. But also in the case of a collective Presidency, the Commission maintains its preference for indirect elections.
17. The reason is, first of all, that one of the main aims of the constitutional reform would be to reduce the powers of the Presidency and to concentrate executive power in the Council of Ministers. This change will be more difficult to bring about if the Presidency does have the legitimacy of a direct popular vote.
18. Moreover, in an indirect election it is easier to devise mechanisms ensuring the desired pluri-ethnic composition of the Presidency. It offers more possibilities for inter-ethnic cooperation and compromise while direct elections for de facto separate ethnic slots provide an incentive to vote for the person considered as the strongest advocate of the respective constituent people and not for the candidate best suited to defend the interests of the country as a whole.
19. Finally, the Proposal moves the election to the State Parliament. It is indeed desirable and in line with the overall aim of strengthening the State to have the election of the Head of State at this level.
20. From the point of view of the overall approach, Proposal III therefore seems preferable. There are nevertheless some drawbacks.
21. First of all, the proposal seems complicated with too many steps and possibilities for stalemate. Nominations can be put forward by members of the House of Representatives or the House of Peoples, the selection of the candidates takes place by the three separate ethnic caucuses in the House of Peoples and thereafter the slate of candidates has to be confirmed both by the three caucuses in the House of Peoples and by the House of Representatives.
22. Within the parameters of the proposal, it would seem preferable to have a simpler procedure with more focus on the House of Representatives as the body having direct democratic legitimacy derived from the people as a whole. The possibility to nominate candidates should be reserved to members of the House of Representatives, selection among these candidates could take place in the three separate ethnic caucuses of the House of Peoples to ensure that the interests of all three constituent peoples are respected and the slate of candidates would have to be confirmed by the majority of the composition of the House of Representatives, ensuring that all three members have legitimacy as representatives of the people of Bosnia and Herzegovina as a whole.
23. In addition, it should be clarified how the positions of the President and Vice-Presidents are to be distributed. As it stands, Proposal III leaves this important decision implicitly to backroom dealing between the three ethnic caucuses since a slate identifying President and Vice-Presidents has to be submitted to the House of Representatives, while no indication is provided on how this choice has to be made. This seems the worst possible solution and likely to lead to stalemate. The rotation envisaged by Proposal II seems more feasible.
24. There are also other aspects of Proposal III which are not in accordance with the preferences of the Venice Commission. In its above-mentioned Opinion, the Commission argued in favour of abolishing the House of Peoples. Giving it a strong role in the selection of the Presidency cannot therefore be considered a positive step. The role of ethnic caucuses makes the election of candidates not belonging to a constituent people extremely unlikely. This is however not peculiar to this Proposal but reflects the political situation. The proposal at least ensures that the representatives of the Others in the House of Representatives will take part in the vote and that Serbs from the Federation and Bosniacs and Croats from Republika Srpska are no longer disadvantaged since their representatives in the State Parliament will be able to vote for the candidates of their choice.
25. Even in the framework of a collective Presidency, solutions for indirect elections could be devised, which would appear preferable. For example, within the House of Representatives, slates of three candidates not coming from the same constituent people or the group of Others could be nominated and the vote could take place between such slates. This would nevertheless be a different proposal and not an amendment to Proposal III.
26. To sum up, Proposal III is also a clear improvement with respect to the present situation. If it were to be adjusted as suggested in paragraphs 22 and 23, it would appear suitable as a solution (although not an ideal one) for the first stage of constitutional reform.

Conclusions
27. In conclusion, the Commission strongly welcomes that the political parties in Bosnia and Herzegovina have found the courage to try adopting a comprehensive constitutional reform before the forthcoming elections in October 2006. It acknowledges that a reform adopted at this stage can have an interim character only, as a step towards the comprehensive reform the country clearly needs.
28. With respect to the three proposals submitted to the Commission, adoption of the first proposal could only be regarded as a failure of constitutional reform on this issue and should be excluded. By contrast, both Proposal II and Proposal III deserve, subject to some additions and amendments, to be considered at the present stage as important steps forward, but by no means as ideal solutions.
29. Between Proposal II and Proposal III, the Commission would – though not without hesitation – give preference to Proposal III, subject to some adjustments as indicated above. An indirect election in line with the aim of the constitutional reform of reducing the powers of the Presidency makes it easier to ensure a balanced composition of the Presidency and thereby corresponds better to the raison d’être of this – unusual – institution. The Proposal also moves the election to the State level, in accordance with the overall aim to strengthen the State of Bosnia and Herzegovina. However, sight should not be lost of the ultimate aim of constitutional reform in this area: having in future a single President elected in a manner ensuring that he or she enjoys trust beyond the ethnic group to which he or she belongs.”
The relevant part of the Opinion on the draft amendments to the Constitution of Bosnia and Herzegovina (CDL-AD(2006)019 of 12 June 2006) provides as follows:
“1. By letter dated 21 March 2006 the Chairman of the Presidency of Bosnia and Herzegovina, Mr Sulejman Tihić, asked the Venice Commission to give an Opinion on the text of the agreement on the modalities of the first phase of constitutional reform reached by the leaders of political parties in Bosnia and Herzegovina on 18 March 2006. Since the constitutional reform has to be adopted urgently in order to make it possible to take it into account at the parliamentary elections scheduled for October 2006, he expressed the wish to receive the Opinion of the Venice Commission ‘shortly’.
...

Amendment II to Article IV of the Constitution on the Parliamentary Assembly
...
22. The main aim of the Amendment is to move from a bicameralism with two equal chambers to a new system where the House of Peoples ... would have only limited powers with a focus on the vital national interests veto. The new structure of the Article, systematically putting the House of Representatives ... first, reflects this aim. The reform would be a step in the direction of the Venice Commission recommendation to abolish the [House of Peoples] and to streamline decision-making within the State institutions.
...
24. Sub-section (d) would increase the number of members of the [House of Peoples] from 15 to 21. The justification of the increase in the membership of this House is less apparent since its powers are greatly reduced. Nevertheless, this is an issue entirely within the discretion of the national authorities. If they feel that this increase is required to ensure that the House adequately represents the political spectrum, this step seems justifiable.
25. More problematic is the circumstance that membership in this House remains limited under sub-section (d) to people belonging to one of the three constituent peoples. In its Opinion [on the constitutional situation in Bosnia and Herzegovina and the powers of the High Representative] the Venice Commission noted that the previous composition of this House along similar lines seemed to contradict Article 14 of the [European Convention on Human Rights] in conjunction with Article 3 of [Protocol No. 1].
26. Following the reform the House of Peoples would however no longer be a full legislative chamber but a body dealing mainly with the vital national interests veto. It seems therefore questionable whether Article 3 of [Protocol No. 1] and thereby Article 14 of the [Convention] would still be applicable. The problem of the compatibility of this provision with Protocol No. 12 [to the Convention] remains however. In the absence of any case-law on this Protocol, it can be interpreted only with prudence. ...
27. In the present case the legitimate aim could be seen in the main role of the House as a body in which the vital national interests veto is exercised. The [Bosnia and Herzegovina] Constitution reserves the right to exercise this veto to the three constituent peoples and does not give it to the Others. From that perspective it would not seem required to include ‘Others’ in the composition of this House. The other responsibilities of the House, to participate in the election of the Presidency and to approve constitutional amendments – though not beyond criticism –, do not lead to a different result. They show that the function of the [House of Peoples] is to be a corrective mechanism, ensuring that the application of the democratic principle reflected in the composition of the [House of Representatives] does not disturb the balance among the three constituent peoples. The need for such a mechanism seems still to be felt in [Bosnia and Herzegovina]. In that case it seems possible to regard this need as a legitimate aim justifying an unequal treatment of Others in respect to representation in the [House of Peoples].
...

Amendment III to Article V of the Constitution on the Presidency
43. The main aim of the Amendments is to strengthen the powers of the Council of Ministers and increase its efficiency and reduce the role of the Presidency. This is entirely in line with the Opinion [on the constitutional situation in Bosnia and Herzegovina and the powers of the High Representative] of the Venice Commission. In addition, the Commission would have preferred having a single President instead of a collective Presidency. This does however not seem politically possible at the moment. Nevertheless Amendment III takes a first step in this direction.
...
46. The Venice Commission adopted an Opinion on the three alternative proposals for electing the Presidency at its last session (CDL-AD(2006)004). It would serve no purpose to re-open this discussion at the present moment. The absence of a dead-lock breaking mechanism if the [House of Representatives] refuses to confirm the proposal of the [House of Peoples] is however a concern.
...”
23. The European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) is the Council of Europe’s independent human rights monitoring body specialised in combating racism, racial discrimination, xenophobia, anti-Semitism and intolerance. In its General Policy Recommendation No. 7, adopted on 13 December 2002, ECRI defines racism as “the belief that a ground such as race, colour, language, religion, nationality or national or ethnic origin justifies contempt for a person or a group of persons, or the notion of superiority of a person or a group of persons”.

E. The OSCE
24. In a report concerning the general elections held in 2006, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, the lead agency in Europe in election observation, held as follows:
“The 1 October general elections in Bosnia and Herzegovina were the first elections since the 1995 Dayton Agreement to be fully administered by the Bosnia and Herzegovina authorities. The manner in which these elections were conducted was generally in line with international standards for democratic elections, although further efforts are needed, particularly with regard to the vote count. Therefore, overall, the elections represented further progress in the consolidation of democracy and the rule of law. However, it was regrettable that, due to constitutional ethnicity-based limitations to the right to stand for office, the elections were again in violation of Protocol No. 12 to the European Convention on Human Rights (ECHR) and of the commitments made to the Council of Europe, as well as Article 7.3 of the OSCE 1990 Copenhagen Document.”

F. The European Union
25. In 2008 Bosnia and Herzegovina signed and ratified a Stabilisation and Association Agreement with the European Union and thereby committed itself to addressing the European Partnership priorities. One of the key priorities for Bosnia and Herzegovina, expected to be accomplished within one to two years, is to “amend electoral legislation regarding members of the Bosnia and Herzegovina Presidency and House of Peoples delegates to ensure full compliance with the European Convention on Human Rights and the Council of Europe post-accession commitments” (see Annex to Council Decision 2008/211/EC of 18 February 2008 on the principles, priorities and conditions contained in the European Partnership with Bosnia and Herzegovina and repealing Decision 2006/55/EC, Official Journal of the European Union L 080 (19 March 2008)).
On 14 October 2009 the European Commission adopted its annual strategy document explaining its policy on enlargement. On the same date the 2009 progress reports were published, in which the Commission services monitor and assess the achievements of each of the candidate countries and potential candidates (such as Bosnia and Herzegovina) over the last year.

THE LAW
I. THE APPLICANTS’ PRINCIPAL COMPLAINTS

26. The applicants took issue with their ineligibility to stand for election to the House of Peoples and the Presidency on the ground of their Roma and Jewish origin, which, in their view, amounted to racial discrimination. They relied on Article 14 of the Convention, Article 3 of Protocol No. 1 and Article 1 of Protocol No. 12.
Article 14 of the Convention provides:
“The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.”
Article 3 of Protocol No. 1 provides:
“The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature.”
Article 1 of Protocol No. 12 to the Convention provides:
“1. The enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.
2. No one shall be discriminated against by any public authority on any ground such as those mentioned in paragraph 1.”

A. Admissibility
27. Although the respondent State did not raise any objection as to the Court’s competence ratione personae, this issue calls for consideration ex officio by the Court.
1. Whether the applicants may claim to be “victims”
28. It is reiterated that in order to be able to lodge a petition by virtue of Article 34 of the Convention, a person, non-governmental organisation or group of individuals must be able to claim to be the victim of a violation of the rights set forth in the Convention. In order to claim to be a victim of a violation, a person must be directly affected by the impugned measure. The Convention does not, therefore, envisage the bringing of an actio popularis for the interpretation of the rights set out therein or permit individuals to complain about a provision of national law simply because they consider, without having been directly affected by it, that it may contravene the Convention. It is, however, open to applicants to contend that a law violates their rights, in the absence of an individual measure of implementation, if they belong to a class of people who risk being directly affected by the legislation or if they are required either to modify their conduct or risk being prosecuted (see Burden v. the United Kingdom [GC], no. 13378/05, §§ 33 34, ECHR 2008, and the authorities cited therein).
29. In the present case, given the applicants’ active participation in public life, it would be entirely coherent that they would in fact consider running for the House of Peoples or the Presidency. The applicants may therefore claim to be victims of the alleged discrimination. The fact that the present case raises the question of the compatibility of the national Constitution with the Convention is irrelevant in this regard (see, by analogy, Rekvényi v. Hungary [GC], no. 25390/94, ECHR 1999 III).
2. Whether the respondent State may be held responsible
30. The Court notes that the Constitution of Bosnia and Herzegovina is an annex to the Dayton Agreement, itself an international treaty (see Jeličić v. Bosnia and Herzegovina (dec.), no. 41183/02, ECHR 2005 XII). The power to amend it was, however, vested in the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herzegovina, which is clearly a domestic body (see paragraph 15 above). In addition, the practice set out in paragraph 17 above confirms that the powers of the international administrator for Bosnia and Herzegovina (the High Representative) do not extend to the State Constitution. In those circumstances, leaving aside the question whether the respondent State could be held responsible for putting in place the contested constitutional provisions (see paragraph 13 above), the Court considers that it could nevertheless be held responsible for maintaining them.
3. Conclusion
31. The Court declares the applicants’ principal complaints admissible.

B. Merits
1. The applicants’ submissions
32. Despite being citizens of Bosnia and Herzegovina, the applicants are denied by the Constitution any right to stand for election to the House of Peoples and the Presidency on the grounds of their race/ethnicity (ethnic discrimination has been held by the Court to be a form of racial discrimination in Timishev v. Russia, nos. 55762/00 and 55974/00, § 56, ECHR 2005 XII). The applicants submitted that difference in treatment based expressly on race or ethnicity was not capable of justification and amounted to direct discrimination. In this regard, they referred to the Court’s case-law (notably, Timishev, cited above, § 58, and D.H. and Others v. the Czech Republic [GC], no. 57325/00, § 176, ECHR 2007 IV) and to European Union legislation (such as Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 – the “Race Directive” – implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, which in Article 2 explicitly included under its definition of indirect discrimination the possibility of objectively justifying the treatment, but made no such justification possible under its definition of direct discrimination). They further submitted that this impossibility of justification was particularly important in a case concerning the right to stand for election (they referred to Aziz v. Cyprus, no. 69949/01, § 28, ECHR 2004 V).
33. Even on the assumption that a justification was possible, the applicants maintained that the respondent Government would still bear a very heavy burden when seeking to establish an objective and reasonable justification, given both the basis of the complaint (direct racial and ethnic discrimination) and the areas to which it applied (political participation and representation at the highest level of State). Furthermore, the length of time during which the exclusion had continued increased even more the burden on the respondent Government to justify it (they referred to a decision of the United Nations Human Rights Committee of 8 April 1981 in the case of Silva and Others v. Uruguay, § 8.4). The applicants concluded that the respondent Government had failed to demonstrate that the difference in treatment was justified in the instant case.

2. The Government’s submissions
34. The Government referred to the case of Ždanoka v. Latvia ([GC], no. 58278/00, ECHR 2006 IV), in which the Court had reaffirmed that the Contracting Parties enjoyed considerable latitude in establishing rules within their constitutional order to govern parliamentary elections and the composition of the parliament, and that the relevant criteria could vary according to the historical and political factors peculiar to each State. The current constitutional structure in Bosnia and Herzegovina was established by a peace agreement following one of the most destructive conflicts in recent European history. Its ultimate goal was the establishment of peace and dialogue between the three main ethnic groups – the “constituent peoples”. The Government maintained that the contested constitutional provisions, excluding persons who did not declare affiliation with a “constituent people” from the House of Peoples and the Presidency, should be assessed against this background. They claimed that the time was still not ripe for a political system which would be a simple reflection of majority rule, given, in particular, the prominence of mono-ethnic political parties and the continued international administration of Bosnia and Herzegovina.
35. The Government invited the Court to distinguish the present case from the case of Aziz (cited above): while Turkish Cypriots living in the Government-controlled area of Cyprus were prevented from voting at any parliamentary election, citizens of Bosnia and Herzegovina belonging to the group of “others” (such as the applicants in the present case) were entitled to stand as candidates for election to the House of Representatives of Bosnia and Herzegovina and the Entities’ legislatures. They concluded that the difference in treatment was justified in the particular circumstances.

3. The third parties’ submissions
36. The Venice Commission, in its submissions of 22 October 2008, took the view that the constitutional provisions contested in the present case breached the prohibition of discrimination. These submissions were along the lines of the Opinions cited in paragraph 22 above.
37. The AIRE Centre and the Open Society Justice Initiative, in their submissions of 15 August 2008, argued likewise. Based on an analysis of the Contracting Parties’ legal systems, the AIRE Centre concluded that a European consensus had emerged that it was appropriate to withdraw an individual’s right to stand for office only as a result of his or her conduct, as opposed to innate or inalienable characteristics. The Open Society Justice Initiative underlined that political participation represented one of the rights and responsibilities that maintained the legal bond between a citizen and a State. In most jurisdictions, the rights to vote, to be elected and to stand for office were what most clearly distinguished a citizen from an alien. Restrictions on these rights, particularly on the suspect grounds of race and ethnicity, were, therefore, not only discriminatory, but undermined the meaning of citizenship itself. Aside from being an important right linked with citizenship, political participation was particularly important for ethnic minorities and essential to overcoming their marginalization and bringing them into the mainstream. This was particularly true following an ethnic conflict, where legally entrenched distinctions based on ethnicity could exacerbate tensions, rather than fostering the constructive and sustainable relations between all ethnicities that were essential to a viable multiethnic State.

4. The Court’s assessment
(a) As regards the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina
38. The applicants relied on Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1, Article 3 of Protocol No. 1 taken alone and Article 1 of Protocol No. 12. The Court considers that this complaint should first be examined under the first-mentioned provisions.
(i) The applicability of Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1
39. It is noted that Article 14 complements the other substantive provisions of the Convention and the Protocols thereto. It has no independent existence since it has effect solely in relation to “the enjoyment of the rights and freedoms” safeguarded by those provisions. Although the application of Article 14 does not presuppose a breach of those provisions – and to this extent it is autonomous –, there can be no room for its application unless the facts at issue fall “within the ambit” of one or more of the latter (see, among many other authorities, Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, 28 May 1985, § 71, Series A no. 94; Petrovic v. Austria, 27 March 1998, § 22, Reports of Judgments and Decisions 1998-II; and Sahin v. Germany [GC], no. 30943/96, § 85, ECHR 2003-VIII). The prohibition of discrimination in Article 14 thus extends beyond the enjoyment of the rights and freedoms which the Convention and the Protocols require each State to guarantee. It applies also to those additional rights falling within the general scope of any Convention Article, for which the State has voluntarily decided to provide. This principle is well entrenched in the Court’s case-law (see Case “relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” v. Belgium (merits), 23 July 1968, § 9, Series A no. 6; Stec and Others v. the United Kingdom (dec.) [GC], nos. 65731/01 and 65900/01, § 40, ECHR 2005 X; and E.B. v. France [GC], no. 43546/02, § 48, 22 January 2008).
40. The Court must decide, therefore, whether elections to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina fall within the “ambit” or “scope” of Article 3 of Protocol No. 1. In this connection, it is reiterated that this provision applies only to elections of a “legislature”, or at least of one of its chambers if it has two or more. However, the word “legislature” has to be interpreted in the light of each State’s constitutional structure (see Matthews v. the United Kingdom [GC], no. 24833/94, § 40, ECHR 1999-I) and, in particular, its constitutional traditions and the scope of the legislative powers of the chamber in question. Furthermore, the travaux préparatoires demonstrate (vol. VIII, pp. 46, 50 and 52) that the Contracting Parties took into account the particular position of certain parliaments which included non-elective chambers. Thus, Article 3 of Protocol No. 1 was carefully drafted so as to avoid terms which could be interpreted as an absolute obligation to hold elections for both chambers in each and every bicameral system (see Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, 2 March 1987, § 53, Series A no. 113). At the same time, however, it is clear that Article 3 of Protocol No. 1 applies to any of a parliament’s chambers to be filled through direct elections.
41. As regards the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina, the Court notes that its composition is the result of indirect elections, its members being appointed by the Entities’ legislatures. In addition, the Court observes that the extent of the legislative powers enjoyed by it is a decisive factor here. The House of Peoples indeed enjoys wide powers to control the passage of legislation: Article IV § 3 (c) of the Constitution specifically provides that no legislation can be adopted without the approval of both chambers. Furthermore, the House of Peoples, together with the House of Representatives, decides upon the sources and amounts of revenues for the operations of the State institutions and international obligations of Bosnia and Herzegovina and approves a budget of the State institutions (see Article IV § 4 (b)-(c) of the Constitution). Lastly, its consent is necessary before a treaty can be ratified (see Articles IV § 4 (d) and V § 3 (d) of the Constitution). Elections to the House of Peoples, therefore, fall within the scope of Article 3 of Protocol No. 1.
Accordingly, Article 14 taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1 is applicable.
(ii) Compliance with Article 14 taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1
42. The Court reiterates that discrimination means treating differently, without an objective and reasonable justification, persons in similar situations. “No objective and reasonable justification” means that the distinction in issue does not pursue a “legitimate aim” or that there is not a “reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised” (see, among many authorities, Andrejeva v. Latvia [GC], no. 55707/00, § 81, ECHR 2009). The scope of a Contracting Party’s margin of appreciation in this sphere will vary according to the circumstances, the subject matter and the background (ibid., § 82).
43. Ethnicity and race are related concepts. Whereas the notion of race is rooted in the idea of biological classification of human beings into subspecies on the basis of morphological features such as skin colour or facial characteristics, ethnicity has its origin in the idea of societal groups marked in particular by common nationality, religious faith, shared language, or cultural and traditional origins and backgrounds. Discrimination on account of a person’s ethnic origin is a form of racial discrimination (see the definition adopted by the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination in paragraph 19 above and that adopted by the European Commission against Racism and Intolerance in paragraph 23 above). Racial discrimination is a particularly egregious kind of discrimination and, in view of its perilous consequences, requires from the authorities special vigilance and a vigorous reaction. It is for this reason that the authorities must use all available means to combat racism, thereby reinforcing democracy’s vision of a society in which diversity is not perceived as a threat but as a source of enrichment (see Nachova and Others v. Bulgaria [GC], nos. 43577/98 and 43579/98, § 145, ECHR 2005 VII, and Timishev, cited above, § 56).
44. In this context, where a difference in treatment is based on race or ethnicity, the notion of objective and reasonable justification must be interpreted as strictly as possible (see D.H. and Others, cited above, § 196). The Court has also held that no difference in treatment which is based exclusively or to a decisive extent on a person’s ethnic origin is capable of being objectively justified in a contemporary democratic society built on the principles of pluralism and respect for different cultures (ibid., § 176). That being said, Article 14 does not prohibit Contracting Parties from treating groups differently in order to correct “factual inequalities” between them. Indeed, in certain circumstances a failure to attempt to correct inequality through different treatment may, without an objective and reasonable justification, give rise to a breach of that Article (see Case “relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium”, cited above, § 10; Thlimmenos v. Greece [GC], no. 34369/97, § 44, ECHR 2000 IV; and D.H. and Others, cited above, § 175).
45. Turning to the present case, the Court observes that in order to be eligible to stand for election to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina, one has to declare affiliation with a “constituent people”. The applicants, who describe themselves to be of Roma and Jewish origin respectively and who do not wish to declare affiliation with a “constituent people”, are, as a result, excluded (see paragraph 11 above). The Court notes that this exclusion rule pursued at least one aim which is broadly compatible with the general objectives of the Convention, as reflected in the Preamble to the Convention, namely the restoration of peace. When the impugned constitutional provisions were put in place a very fragile ceasefire was in effect on the ground. The provisions were designed to end a brutal conflict marked by genocide and “ethnic cleansing”. The nature of the conflict was such that the approval of the “constituent peoples” (namely, the Bosniacs, Croats and Serbs) was necessary to ensure peace. This could explain, without necessarily justifying, the absence of representatives of the other communities (such as local Roma and Jewish communities) at the peace negotiations and the participants’ preoccupation with effective equality between the “constituent peoples” in the post-conflict society.
46. It is nevertheless the case that the Court is only competent ratione temporis to examine the period after the ratification of the Convention and Protocol No. 1 thereto by Bosnia and Herzegovina. The Court does not need to decide whether the upholding of the contested constitutional provisions after ratification of the Convention could be said to serve a “legitimate aim” since for the reasons set out below the maintenance of the system in any event does not satisfy the requirement of proportionality.
47. To begin with, the Court observes significant positive developments in Bosnia and Herzegovina since the Dayton Agreement. It is true that progress might not always have been consistent and challenges remain (see, for example, the latest progress report on Bosnia and Herzegovina as a potential candidate for European Union membership prepared by the European Commission and published on 14 October 2009, SEC(2009)1338). It is nevertheless the case that in 2005 the former parties to the conflict surrendered their control over the armed forces and transformed them into a small, professional force; in 2006 Bosnia and Herzegovina joined NATO’s Partnership for Peace; in 2008 it signed and ratified a Stabilisation and Association Agreement with the European Union; in March 2009 it successfully amended the State Constitution for the first time; and it has recently been elected a member of the United Nations Security Council for a two-year term beginning on 1 January 2010. Furthermore, whereas the maintenance of an international administration as an enforcement measure under Chapter VII of the United Nations Charter implies that the situation in the region still constitutes a “threat to international peace and security”, it appears that preparations for the closure of that administration are under way (see a joint report by Mr Javier Solana, the European Union’s High Representative for Common Foreign and Security Policy, and Mr Olli Rehn, European Union Commissioner for Enlargement, on “EU’s Policy in Bosnia and Herzegovina: The Way Ahead” of 10 November 2008, and a report by the International Crisis Group on “Bosnia’s Incomplete Transition: Between Dayton and Europe” of 9 March 2009).
48. In addition, while the Court agrees with the Government that there is no requirement under the Convention to abandon totally the power-sharing mechanisms peculiar to Bosnia and Herzegovina and that the time may still not be ripe for a political system which would be a simple reflection of majority rule, the Opinions of the Venice Commission (see paragraph 22 above) clearly demonstrate that there exist mechanisms of power-sharing which do not automatically lead to the total exclusion of representatives of the other communities. In this connection, it is noted that the possibility of alternative means achieving the same end is an important factor in this sphere (see Glor v. Switzerland, no. 13444/04, § 94, ECHR 2009).
49. Lastly, by becoming a member of the Council of Europe in 2002 and by ratifying the Convention and the Protocols thereto without reservations, the respondent State has voluntarily agreed to meet the relevant standards. It has specifically undertaken to “review within one year, with the assistance of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), the electoral legislation in the light of Council of Europe standards, and to revise it where necessary” (see paragraph 21 above). Likewise, by ratifying a Stabilisation and Association Agreement with the European Union in 2008, the respondent State committed itself to “amend[ing] electoral legislation regarding members of the Bosnia and Herzegovina Presidency and House of Peoples delegates to ensure full compliance with the European Convention on Human Rights and the Council of Europe post-accession commitments” within one to two years (see paragraph 25 above).
50. Thus, the Court concludes that the applicants’ continued ineligibility to stand for election to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina lacks an objective and reasonable justification and has therefore breached Article 14 taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1.
(iii) The complaints under Article 3 of Protocol No. 1 taken alone or under Article 1 of Protocol No. 12
51. Having regard to its finding in the preceding paragraph, the Court considers that it is not necessary to examine separately whether there has also been a violation of Article 3 of Protocol No. 1 taken alone or under Article 1 of Protocol No. 12 as regards the House of Peoples.

(b) As regards the Presidency of Bosnia and Herzegovina
52. The applicants relied on Article 1 of Protocol No. 12 only.
(i) The applicability of Article 1 of Protocol No. 12
53. The Court notes that whereas Article 14 of the Convention prohibits discrimination in the enjoyment of “the rights and freedoms set forth in [the] Convention”, Article 1 of Protocol No. 12 extends the scope of protection to “any right set forth by law”. It thus introduces a general prohibition of discrimination.
54. The applicants contested constitutional provisions rendering them ineligible to stand for election to the Presidency of Bosnia and Herzegovina. Therefore, whether or not elections to the Presidency fall within the scope of Article 3 of Protocol No. 1 (see Boškoski v. “the former Yugoslav Republic of Macedonia” (dec.), no. 11676/04, ECHR 2004 VI), this complaint concerns a “right set forth by law” (see sections 1.4 and 4.19 of the Election Act 2001 – see paragraph 18 above) which makes Article 1 of Protocol No. 12 applicable. This has not been contested before the Court.
(ii) Compliance with Article 1 of Protocol No. 12
55. The notion of discrimination has been interpreted consistently in the Court’s jurisprudence concerning Article 14 of the Convention. In particular, this jurisprudence has made it clear that “discrimination” means treating differently, without an objective and reasonable justification, persons in similar situations (see paragraphs 42-44 above and the authorities cited therein). The authors used the same term, “discrimination”, in Article 1 of Protocol No. 12. Notwithstanding the difference in scope between those provisions, the meaning of this term in Article 1 of Protocol No. 12 was intended to be identical to that in Article 14 (see paragraph 18 of the Explanatory Report to Protocol No. 12). The Court does not therefore see any reason to depart from the settled interpretation of “discrimination”, noted above, in applying the same term under Article 1 of Protocol No. 12 (as regards the case-law of the United Nations Human Rights Committee on Article 26 of the International Covenant on Civil and Political Rights, a provision similar – although not identical – to Article 1 of Protocol No. 12 to the Convention, see Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights. CCPR Commentary, N.P. Engel Publishers, 2005, pp. 597-634).
56. The lack of a declaration of affiliation by the present applicants with a “constituent people” also rendered them ineligible to stand for election to the Presidency. An identical constitutional precondition has already been found to amount to a discriminatory difference in treatment in breach of Article 14 as regards the House of Peoples (see paragraph 50 above) and, moreover, the notions of discrimination prohibited by Article 14 and by Article 1 of Protocol No. 12 are to be interpreted in the same manner (see paragraph 55 above). It follows that the constitutional provisions which render the applicants ineligible for election to the Presidency must also be considered discriminatory and a breach of Article 1 of Protocol No. 12, the Court not considering that there is any pertinent distinction to be drawn in this regard between the House of Peoples and the Presidency of Bosnia and Herzegovina.
Accordingly, and for the detailed reasons outlined in paragraphs 47-49 above in the context of Article 14, the Court finds that the impugned precondition for eligibility for election to the Presidency constitutes a violation of Article 1 of Protocol No. 12.

II. THE APPLICANTS’ REMAINING COMPLAINTS
A. Article 3 of the Convention

57. The first applicant submitted that his ineligibility to stand for election to the House of Peoples and the Presidency on the ground of his Roma origin effectively reduced him and other members of the Roma community as well as other members of national minorities in Bosnia and Herzegovina to the status of second-class citizens. This, in his view, amounted to a special affront to his human dignity in breach of Article 3 of the Convention, which provides:
“No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment.”
58. The Court has held in previous cases that racial discrimination could, in certain circumstances, of itself amount to degrading treatment within the meaning of Article 3 (see East African Asians v. the United Kingdom, nos. 4403/70 and others, Commission’s report of 14 December 1973, p. 62, § 208, Decisions and Reports 78-A, and Cyprus v. Turkey [GC], no. 25781/94, § 310, ECHR 2001 IV). In the present case, however, the Court observes that the difference of treatment complained of did not denote any contempt or lack of respect for the personality of the applicant and that it was not designed to, and did not, humiliate or debase but was intended solely to achieve the aim referred to in paragraph 45 above.
This complaint is therefore manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention and must be rejected under Article 35 § 4.

B. Article 13 of the Convention
59. The applicants complained under Article 13 of the Convention that they had not had an effective domestic remedy for their discrimination complaints. Article 13 provides:
“Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the] Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.”
60. The Court reiterates that Article 13 does not guarantee a remedy allowing a challenge to primary legislation before a national authority on the ground of being contrary to the Convention (see A. and Others v. the United Kingdom [GC], no. 3455/05, § 135, ECHR 2009). Since the present case concerns the content of constitutional provisions, as opposed to an individual measure of implementation, the complaint is manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention and must be rejected under Article 35 § 4.

III. APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION
61. Article 41 of the Convention provides:
“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”

A. Damage
62. The applicants made no claim in respect of pecuniary damage. In respect of non-pecuniary damage, the first applicant claimed 20,000 euros (EUR) and the second applicant EUR 12,000. The Government maintained that the claims were unjustified.
63. The Court considers that the finding of a violation constitutes in itself sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage suffered by the applicants.

B. Costs and expenses
64. The first applicant was represented pro bono and he only claimed EUR 1,000 for his counsel’s appearance at the hearing before the Court on 3 June 2009. The second applicant claimed EUR 33,321 for the entire case. This included 270 hours worked by his two counsel and another member of the legal team, Ms Cynthia Morel of the Minority Rights Group International, at EUR 82.45 per hour in preparing the application, observations and just satisfaction claim before the Chamber and Grand Chamber, together with disbursements such as an expert report by Mr Zoran Pajić of Expert Consultancy International Ltd, meetings of the legal team with the applicant in New York and Sarajevo, and the costs of the hearing before the Grand Chamber. The applicant explained that involvement of a third lawyer, Ms Cynthia Morel, had been necessary given the range and complexity of issues to be addressed.
65. The Government maintained that the above claims were unnecessarily incurred and excessive. In particular, they contested the need for the second applicant to use foreign-based lawyers, whose fees were incomparably higher than those of local lawyers, and whose appointment had had the effect of inflating the expenses for travel and communication.
66. The Court disagrees with the Government that applicants must choose locally-based lawyers to represent them before the Court, notwithstanding the fact that such lawyers may be able to offer a service of the same quality as foreign-based lawyers (as evidenced in the present case). Accordingly, the disparity between the amounts claimed in the present case is not sufficient in itself to render the higher of them unnecessary or unreasonable. That being said, the Court considers the amount claimed by the second applicant to be excessive and awards the second applicant EUR 20,000 under this head. The first applicant’s costs and expenses should be met in full.

C. Default interest
67. The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Decides unanimously to join the applications;

2. Declares by a majority the applicants’ principal complaints as regards their ineligibility to stand for election to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina admissible;

3. Declares unanimously the applicants’ principal complaints as regards their ineligibility to stand for election to the Presidency of Bosnia and Herzegovina admissible;

4. Declares unanimously the remainder of the applications inadmissible;

5. Holds by fourteen votes to three that there has been a violation of Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1 as regards the applicants’ ineligibility to stand for election to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina;

6. Holds unanimously that there is no need to examine the same complaint under Article 3 of Protocol No. 1 taken alone or under Article 1 of Protocol No. 12;

7. Holds by sixteen votes to one that there has been a violation of Article 1 of Protocol No. 12 as regards the applicants’ ineligibility to stand for election to the Presidency of Bosnia and Herzegovina;

8. Holds unanimously that the finding of a violation constitutes in itself sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage sustained by the applicants;

9. Holds
(a) by sixteen votes to one that the respondent State is to pay the first applicant, within three months, EUR 1,000 (one thousand euros) in respect of costs and expenses, to be converted into convertible marks at the rate applicable at the date of settlement, plus any tax that may be chargeable to the first applicant;
(b) by fifteen votes to two that the respondent State is to pay the second applicant, within three months, EUR 20,000 (twenty thousand euros) in respect of costs and expenses, to be converted into convertible marks at the rate applicable at the date of settlement, plus any tax that may be chargeable to the second applicant;
(c) unanimously that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

10. Dismisses unanimously the remainder of the second applicant’s claim for just satisfaction.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 22 December 2009.

Vincent Berger Jean-Paul Costa
Jurisconsult President

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following separate opinions are annexed to this judgment:
– the partly concurring and partly dissenting opinion of Judge Mijović, joined by Judge Hajiyev;
– the dissenting opinion of Judge Bonello.
J.-P.C.
V.B.

PARTLY CONCURRING AND PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE MIJOVIĆ, JOINED BY JUDGE HAJIYEV

I. General remarks
In the Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina judgment, the Grand Chamber has found a violation of Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1 as regards that State’s constitutional arrangements in respect of the House of Peoples, and a violation of Article 1 of Protocol No. 12 with regard to the constitutional arrangements on the State Presidency of Bosnia and Herzegovina.
Although I had a few reservations concerning the Grand Chamber’s reasoning on the latter point, I had no difficulties in sharing the majority’s view that the constitutional arrangements concerning the State Presidency structure amount to a violation of the prohibition of discrimination. On the other hand, and to my regret, my opinion on the former point differs significantly from the conclusion reached by the majority.
Since this is the very first case related to the general prohibition of discrimination as enshrined in Article 1 of Protocol No. 12, and a case that tackles the essence of the internal State structure of Bosnia and Herzegovina, there have been huge expectations on the part of the public. In addition, the fact that this is the very first case of its kind in the Court’s case-law, in the sense that it might result in serious constitutional turmoil and rearrangements in one of the Council of Europe member States, has contributed to those expectations.
The specific characteristics not only of the creation of Bosnia and Herzegovina, but also of its accession to the Council of Europe, have further increased the importance of this case. It might be said that all of the weak features of Bosnia and Herzegovina’s statehood, visible but ignored at the moment of its accession to the Council of Europe, have shown themselves to their full extent in this case.
My general remarks are firstly related to the fact that, as Judge Bonello has correctly pointed out in his dissenting opinion, the Grand Chamber has failed to analyse both the historical background and the circumstances in which the Bosnia and Herzegovina Constitution was imposed. I believe that, in so doing, the Court has set aside its previous case-law, in which it examines all the relevant factors that are important in making a final evaluation. I consider those circumstances to be particularly important in this case, because it is precisely those circumstances that led to the current State structure of Bosnia and Herzegovina.

II. Factual background
The first thing I wondered in this case was whether Bosnia and Herzegovina was totally aware of the possible consequences of ratifying all Convention Protocols when it did so.
Specifically, Bosnia and Herzegovina is one of the seventeen Council of Europe member States which have ratified Protocol No. 12. Given that thirty other member States decided not to do so, this illustrates different approaches towards Protocol No. 12 and the issues covered by it.
The two applications before us deal with the very heart of the post-war organisational structure of the State, put in place by the 1995 Constitution of Bosnia and Herzegovina, which was, from a technical point of view, a part or, more accurately, an annex to an international peace settlement – the Dayton Agreement. Once the masters of war had decided to become masters of peace, after long and difficult negotiations between political representatives of the Bosniacs, Croats and Serbs under the supervision of the international community, they created a State that was of an unprecedented shape, one that was previously totally unknown in international and constitutional law.
The Dayton Agreement constituted Bosnia and Herzegovina, comprising of two entities, while the Preamble to the Constitution reads that only Bosniacs, Serbs and Croats are constituent peoples. The other ethnic groups, which did not take sides in the conflict, were simply set aside. Their legal position, an extremely sensitive issue, was left for some calmer and politically less sensitive time.
In accordance with the Dayton Agreement constitutional arrangements, persons belonging to national (ethnic) minorities cannot be candidates for the State Presidency and the House of Peoples of the State Parliament, although these two State institutions are not the only bodies where the balance of power between three constituent peoples was designated by this settlement (see, for example, the structure of the Constitutional Court, which consists of two Bosniacs, two Croats, two Serbs and three foreign judges).
In the present case, the distribution of posts in the State organs between the constituent peoples was a central element of the Dayton Agreement, making peace in Bosnia and Herzegovina possible. In such a context, denying legitimacy to norms that may be problematic from the point of view of non-discrimination but were necessary to achieve peace and stability and to avoid further loss of human lives would be very difficult.
That is the key aspect of the sensitive nature of these applications, because the changes in the composition of specific political institutions requested by the applicants would actually require changes in the existing balance of power, which could rekindle the serious tensions that are still present in Bosnia and Herzegovina.
Aware of the necessity for constitutional reform, in 2006 the international community pushed the leading politicians of Bosnia and Herzegovina to enter into negotiations with a view to adopting an electoral system that would guarantee equal enjoyment of political rights to all citizens, irrespective of ethnicity, but these proved completely unsuccessful. Talks have now been reopened, which means that, in dealing with the instant cases, the Court is entering a highly sensitive area, one that concerns an issue that has already received tremendous public attention.
The applicants in these two cases are a Rom and a Jew. They complained that, despite possessing experience comparable to that of the highest elected officials, they were prevented by the Constitution of Bosnia and Herzegovina and the Election Act 2001 from standing as candidates for the Presidency and the House of Peoples of the Parliamentary Assembly, solely on the ground of their ethnic origin, which, in their opinion, amounted to discrimination.

III. State structure of Bosnia and Herzegovina
As noted above, the Constitution of Bosnia and Herzegovina was the result of long and difficult negotiations between representatives of the Bosniacs, Croats and Serbs, under the supervision of the international community. Its complex power-sharing arrangements concern mainly the Bosniacs, Croats and Serbs, as direct parties to the 1992-95 war, and so the main political institutions were designed to achieve a balance of power between the three constituent peoples. Other ethnic groups were not taken into consideration at that time, since they had not taken sides in the conflict. After the war these minority groups became part of all power-sharing arrangements at the Entity levels. This has not been the case at the State level, however, and that is the reason for the applicants’ complaints.
Power-sharing arrangements at the State level, particularly those concerning the structure of the House of Peoples and the State Presidency, provide that only those who declare affiliation with one of the three main ethnic groups are entitled to hold a position in these two State organs. It must be added that, in the context of Bosnia and Herzegovina, ethnic affiliation is not to be taken as a legal category, since it depends exclusively on one’s self-classification, which represents stricto sensu a subjective criterion. It actually means that everyone has a right to declare (or not) his or her affiliation with one ethnic group. It is not obligatory to do so. There is neither a legal obligation to declare one’s ethnic affiliation, nor objective parameters for establishing such affiliation.
Affiliation becomes an important issue only if an individual wishes to become involved in politics. A declaration of ethnic affiliation is thus not an objective and legal category, but a subjective and political one.

IV. Violation of Article 1 of Protocol No. 12
Although I had a few reservations concerning the Grand Chamber’s reasoning with regard to the violation of Article 1 of Protocol No. 12, I had no difficulties in sharing the majority’s view that Bosnia and Herzegovina’s constitutional arrangements concerning the State Presidency structure represent a violation of the general prohibition of discrimination.
My dissension regarding this part of the Grand Chamber’s judgment arises from my expectations that the Court would use this case, as the very first of its kind, to lay down specific first principles, standards or tests that might be considered universal and applicable to future cases concerning general discrimination. Those expectations obviously turned out to be unrealistic, since the Court has merely reiterated the very same reasoning and justification as those applied in finding a violation of Article 14 with regard to the complaint concerning the constitutional arrangements on the House of Peoples.
In addition, the Court treated this complaint as being of less importance, thus creating the impression that Article 1 of Protocol No. 12 was applied only because it was not possible to apply Article 3 of Protocol No. 1. The relevant reasoning on Article 1 of Protocol No. 12 was set out in only two paragraphs, in which the Court came to the conclusion that there was no “pertinent distinction to be drawn ... between the House of Peoples and the Presidency of Bosnia and Herzegovina” with regard to discriminatory constitutional arrangements. In contrast, I believe that there were a few distinctive elements that should have been discussed.
The tripartite structure of the Bosnia and Herzegovina State Presidency is, like many other State institutions in that country, a result of the political compromise achieved by the peace accord. Its structure was intended to establish a mechanism of balance and to prevent the supremacy of any one people in the decision-making process. In my opinion, the key question that required an answer in this case was whether that tripartite structure was ever justified, and whether it continues to be justified. From the perspective of the case-law on Article 1 of Protocol No. 12, it would have been not only interesting but also very useful had the Court decided to give its view on this point. Instead, it merely reiterated the arguments concerning the tests applied in the Article 14 part of the judgment, an approach that I find disappointing.
Hypothetically speaking, were it not occurring in a State built on atrocities, massacres and bloodshed, I would be of the opinion that, even taken alone, the obligation on an individual to declare his or her affiliation with an ethnic group in order to stand as a candidate for a public position is unacceptable and sufficient to find a violation of the prohibition of discrimination based on ethnic affiliation.
Turning back to the State Presidency structure, if Bosnia and Herzegovina were a stable and self-sustainable State, the ineligibility of minorities, but also the ineligibility of all those who are unable or unwilling to declare their ethnic affiliation in order to stand as candidates for public positions would be the essence of discrimination. However, since Bosnia and Herzegovina was created as result of pressure from the international community and, fourteen years later, still does not function as an independent and sovereign State, it cannot be said that it represents a State that is sufficiently stable to withstand the above approach.
On the other hand, if nothing is done in order to improve the current situation, there is no chance that progress will occur. The elimination of mistrust among ethnicities is, in my opinion, a process that must be developed very carefully, step by step. If the time has come for a change in the post-conflict State structure (and here I emphasise again that the Court has not embarked on any such evaluation), I hope that a change in the composition of the State Presidency could be the first step. The State Presidency is an institution that represents the State as a whole, while the House of Peoples has an important and sensitive role in the protection of “vital national interests”.

V. Violation of Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1
Regrettably, I cannot share the majority’s opinion as regards Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1 for the following reasons.
First of all, the issue of the applicability of Article 3 of Protocol No. 1 is very questionable. Article 3 of Protocol No. 1 protects the right to free elections, although there is no definite and commonly accepted answer to the question whether this covers both direct and indirect elections. Relying on its case-law, however, the Court states that Article 3 of Protocol No. 1 was “carefully drafted so as to avoid terms which could be interpreted as an absolute obligation to hold elections for both chambers in each and every bicameral system” (see paragraph 40 of the judgment). At the same time, as the Grand Chamber points out, it is clear that Article 3 of Protocol No. 1 applies to any of a parliament’s chambers to be filled through direct elections. Direct or indirect, it should be clarified that in Bosnia and Herzegovina, no elections are envisaged for the members of the House of Peoples. They are appointed by the Entity Parliaments, which means that the complaints before the Court are of a purely theoretical nature, since there have been no previous elections nor is there an obligation on the Entity Parliaments to appoint any particular candidate. The composition of the House of Peoples is not the result of an electoral process. The members of the House of Peoples are to be designated/selected by a majority in the Republika Srpska National Assembly or a majority in the Clubs of Bosniacs and Croats in the Parliament of the Federation of Bosnia and Herzegovina. Given that the original version of the Constitution was written in English, even a linguistic approach confirms that we are not in the presence of elections, but of appointments. In particular, Article IV of the Constitution reads that House of Peoples “shall comprise 15 delegates”, and that “the designated delegates shall be selected” by the respective Entity Parliaments.
The concept of the right to free elections in Bosnia and Herzegovina simply does not include per se the right to stand for election to the House of Peoples, since members of this House are, as noted, not elected, but designated/selected by the Entity Parliaments.
The elections would still be indirect if the lists of candidates were announced during an electoral campaign or at any other moment before their appointment (and as such were transparent to the public), or if there were any criteria they had to fulfil in order to be appointed. However, their names do not appear on electoral ballots or lists. A fact that has been totally ignored by the Court is that neither the Constitution of Bosnia and Herzegovina nor the Election Act 2001 set out the criteria that candidates must fulfil in order to stand for election to the House of Peoples. There is not a single domestic provision that prescribes the structure, political party or even political option from which candidates are to be picked. It is thus theoretically possible that any individual, including those who are not even engaged in public life, could be selected. Accordingly, the procedure for designating members of the House of Peoples does not depend on their political party membership; there are no formal ties between these delegates and voters and the candidates’ names are unknown to the general public, voters included, before they are nominated by members of the Entity Parliaments. What is formally needed is only their declaration of ethnic affiliation, which is of no legal relevance for anything other than their membership of the House of Peoples. Strictly speaking, it is clear that the applicants cannot be “elected”, not because of their ethnicity, but because of the absence of provisions which allow for the election of delegates in general, since the members of this House are exclusively appointed. Equally, a complaint might be lodged by individuals belonging to one of the three constituent peoples, claiming that there are no free elections to the House of Peoples for them either, since the only way for somebody to become a member of this House is through appointment by an Entity Parliament. Accordingly, there is no general right for anyone to stand for election to the House of Peoples and there are no elections of this kind. Consequently, if this procedure is to be established as discriminatory, could the same discrimination criteria be applied to those parliamentary systems that prescribe that second chamber seats are hereditary (as in the British House of Lords) or conditioned by public function (as in the German Bundesrat)? I am of the opinion that an affirmative answer in respect of such systems would be as inappropriate as it is in respect of Bosnia and Herzegovina.
The fact that the only formal condition to be fulfilled by delegates to the House of Peoples concerns one’s ethnic affiliation shows that the House of Peoples was designed to secure ethnic balance in the legislature. It is a well-established fact that mechanisms of this kind made peace in Bosnia and Herzegovina possible, and it is obvious that even fourteen years later there is still no common and mutual approach towards possible constitutional rearrangements in that State.
My second point of disagreement with the Grand Chamber’s decision on admissibility is related to the legal nature of the House of Peoples. The Grand Chamber’s understanding is that it is the second chamber of the Bosnia and Herzegovina Parliamentary Assembly, a point on which I disagree.
Generally speaking, an upper house is usually distinct from the lower house in one (or more) of the following respects: it has less power than the lower house, including that of expressing a reservation on certain decisions of the lower house; it has limited powers, such as those concerning certain constitutional amendments that may require its approval; it is an advisory or “revising” chamber, so that its powers of direct action are often reduced in some way; it represents administrative or federal units; if elected, its members often sit for longer terms than those of the lower house (if composed of peers or nobles, members hold their seats for life) and if elected, they are elected in sections for staggered terms, rather than all at once.
As regards their institutional structure, there is a great variety in the way the members of an upper chamber are assembled. They can be elected directly or indirectly, appointed, selected through hereditary means, or a certain mixture of all these systems can be applied. As noted above, the German Bundesrat is quite unique in that its members are members of the cabinets of the German Länder who are merely delegated and can be recalled at any time, as is the British House of Lords, where the seats are partly hereditary.
As shown above, the upper chamber is, as a rule, designed to represent administrative or federal units, which is not the case in Bosnia and Herzegovina, since the House of Peoples represents not only the entities of Bosnia and Herzegovina, but also ethnicities (that is, constituent peoples). Both chambers of the Parliamentary Assembly are equal and they form two parts, which cannot function independently. Each and every draft text has to be discussed and adopted by both houses, while the special role of the House of Peoples is to protect “vital national interests”.
With regard to the applicability of Article 3 of Protocol No. 1, the Grand Chamber found the extent of the legislative powers enjoyed by the House of Peoples to be decisive while, in my opinion, it is quite the opposite. Specifically, both houses have the same powers, since all legislation “shall require the approval of both chambers”. This in fact confirms that they have equal standing, although ethnic representation in the House of Peoples is of some relevance only when it comes to the vital interests of the constituent peoples: “[a] proposed decision of the Parliamentary Assembly may be declared to be destructive of a vital interest of the Bosniac, Croat, or Serb people by a majority of, as appropriate, the Bosniac, Croat, or Serb delegates selected in accordance with paragraph l (a) ... Such a proposed decision shall require for approval in the House of Peoples a majority of the Bosniac, of the Croat, and of the Serb delegates present and voting”.
Constitutional provisions related to those powers that are not divided between the House of Representatives and the House of Peoples (see footnote 2 on this page) illustrate that the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herzegovina has a unique structure that does not allow any categorisation according to commonly accepted academic models. Additionally, Article X of the Constitution provides that the Constitution “may be amended by a decision of the Parliamentary Assembly”, which is to be interpreted as stating that both houses are to decide on any such question.
An implied conclusion in this judgment, namely that the applicants in this case, who are of Roma and Jewish origin, are prevented from participating in the legislature of Bosnia and Herzegovina because they are not eligible to stand for election to the House of Peoples, would be wrong, since both Houses have the same powers and the applicants have the entirely plausible option of becoming members of the House of Representatives, where candidature is independent of ethnicity.
The House of Peoples is a veto chamber where members perceive their exclusive task as being that of defending the interests of their peoples, and that is exactly what makes it a sui generis mechanism. Fourteen years after the Dayton Agreement, does Bosnia and Herzegovina still need this mechanism? That is another question that should be addressed as a justification for a finding on the merits only if Article 3 of Protocol No. 1 is applicable.
To sum up, my opinion is that Article 3 of Protocol No. 1 is not applicable in this case because the right of any individual to stand for election to the House of Peoples per se simply does not exist in domestic law; the House of Peoples is a non-elective organ, having neither the typical characteristics nor the powers of a second chamber, and its structure places it outside the ambit of Article 3 of Protocol No. 1.
As regards the merits of this complaint, the main question is whether the current differential treatment is discriminatory. The definition that has been developed in the Court’s case-law on Article 14 is that a difference of treatment is discriminatory if it has no objective and reasonable justification, that is if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised.
The majority’s conclusion that the relevant constitutional provisions were not intended to establish ethnic domination, as argued by the applicants, but indeed to stop a brutal conflict and to secure effective equality between the warring parties, i.e. constituent peoples, is correct, as is the majority’s conclusion that the impact of these provisions is different treatment on ethnic grounds. However, was this arrangement justified, and if yes, are the relevant grounds still present and significant? The Grand Chamber preferred to leave this question half-answered, while I thought that a detailed answer to this question would have been the most important response. Differential treatment of individuals belonging to “Others” was an issue left to be dealt with once the situation in Bosnia and Herzegovina was less sensitive, and from that perspective the Court has accepted that it was initially justified.
However, what is the situation now, fourteen years after the Dayton Agreement? Returning to the facts that initially justified the impugned arrangements and so far as losses are concerned, at least 100,000 inhabitants of Bosnia and Herzegovina disappeared or were killed during the war. Almost 1.3 million people from the pre-war population (28%) became refugees living outside Bosnia and Herzegovina. In the absence of war and allowing for the usual death, birth and migration rates, at the end of 1995 Bosnia and Herzegovina would have had 4.5 million inhabitants, while in reality there were only 2.9 million people in the country at the end of 1995. It has been fourteen years since the armed conflict ended, but is there real and significant progress as argued by the Grand Chamber?
The latest Amnesty International report on Bosnia and Herzegovina states that “13 years after the war ended an estimated 13,000 people still remained missing. The use of nationalist rhetoric increased in [Bosnia and Herzegovina] and the country continued to be deeply divided along ethnic lines”.
According to the Ministry of Human Rights and Refugees of Bosnia and Herzegovina, more than 1.2 million people have not yet returned to their pre-war homes. Those that have returned are often faced with inadequate access to housing and employment. About 2,700 families still live in so-called collective housing establishments. Some of the returnees have not been able to repossess their property, either because it was destroyed or because there is no willingness on the part of the authorities to let them reintegrate. Nor does the political situation appear better. The State has been run by political parties bearing nationalist flags and using nationalist rhetoric. Many war-crimes suspects are still free, although there is a process of transferring war-crimes cases from the International Criminal Court for the former Yugoslavia to domestic courts. Judicial and prosecutorial authorities are still supervised and instructed by international judges and prosecutors. All these facts were sufficient reasons for the United Nations, the European Union and the Peace Implementation Council to extend (in November 2009) the mandate of the High Representative. There are other signs that the international community sees no significant progress in Bosnia and Herzegovina (for example, international military forces are still present, as is the European Union Police Mission). On official websites, many States warn their citizens not to travel to Bosnia and Herzegovina on safety grounds. The 2006 elections showed that most voters still preferred nationalist rule because they felt safe being led by “their own people”. Children in schools are separated, and cities that had a mixed population before the war are still divided. On becoming a member of the Council of Europe, Bosnia and Herzegovina undertook, among other commitments, to “review within one year, with the assistance of the European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), the electoral legislation in the light of Council of Europe standards, and to revise it where necessary”. The fact that, in spite of this commitment undertaken on its accession to the Council of Europe, Bosnia and Herzegovina has not yet honoured it shows that there is no consensus among leading political parties.
In the light of the above, can one be absolutely certain of the lack of justification for these constitutional arrangements today? On the other hand, if they are still justified, do such arrangements pursue a legitimate aim? As the Venice Commission has correctly pointed out, “the distribution of posts in the State organs between the constituent peoples was a central element of the Dayton Agreement making peace in Bosnia and Herzegovina possible. In such a context it is difficult to deny legitimacy to norms that may be problematic from the point of view of non-discrimination but necessary to achieve peace and stability and to avoid further loss of human lives”. Peace has been achieved, but the stability factor remains questionable. It may be that, as pointed out by Judge Feldman of the Bosnia and Herzegovina Constitutional Court in his concurring opinion, “... [I regard] the justification as being temporary rather than permanent, ... but the time has not yet arrived when the State will have completed its transition away from the special needs which dictated the unusual architecture of the State under the Dayton Agreement and the Constitution of Bosnia and Herzegovina”. In Ždanoka v. Latvia, the Court found that “it is not surprising that a newly established democratic legislature should need time for reflection in a period of political turmoil to enable it to consider what measures were required to sustain its achievements”. In the same judgment, the Court further stated that the domestic authorities should be left “sufficient latitude to assess the needs of their society in building confidence in the new democratic institutions, including the national parliament, and to answer the question whether the impugned measure is still needed ...” Are the special constitutional arrangements in Bosnia and Herzegovina still deemed necessary and can the current situation still be justified, despite the passing of time? Is it up to the European Court of Human Rights to determine when the time for change has arrived? I would hesitate to give a firm and definite answer to these questions. “Identity through citizenship” would be a desirable change, but ethnic distinction, in the Court’s case-law, is considered unnecessary and therefore discriminatory where the same result (legitimate aim) could be achieved through a measure that does not rely on a racial or ethnic differentiation, or on the application of criteria other than those based on birth. However, what other method would maintain the ethnic balance and build the confidence that is so needed in Bosnia and Herzegovina? The Court has not answered this question either; it concludes only that “the applicants’ continued ineligibility to stand for election to the House of Peoples of Bosnia and Herzegovina lacks an objective and reasonable justification and has therefore breached Article 14 taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1” (see paragraph 50 of the judgment).
Accordingly, the test of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised in this case has not been tried at all. I see this as a missed opportunity to provide more decisive and convincing arguments or at least a ground for comparison with other member States. The law of most, if not all, member States of the Council of Europe provides for certain distinctions based on nationality with regard to certain rights and the Court’s case-law allows a certain margin of appreciation to national authorities in assessing whether and to what extent differences justify a different treatment in law. Additionally, the scope of the margin of appreciation in the Court’s case-law varies “according to the circumstances”, as pointed out in Rasmussen v. Denmark. As the Court has found, “[t]here are numerous ways of organising and running electoral systems and a wealth of differences, inter alia, in historical development, cultural diversity and political thought within Europe which it is for each Contracting State to mould into their own democratic vision”. For the sake of the Court’s case-law, it would have been very interesting to see how far the Court would have interpreted the margin of appreciation left to the State in this case.

VI. Costs and expenses
Finally, I disagree with the majority’s decision to award the second applicant 20,000 euros (EUR) in respect of costs and expenses, while the first applicant was awarded only EUR 1,000. This discrepancy was explained by the fact that the second applicant’s team of representatives included three international members and/or experts and that they held meetings in New York and Sarajevo, while the first applicant was represented pro bono and claimed only EUR 1,000 for his counsel’s appearance at the hearing before the Court. Since the submissions of both applicants were of comparable quality, I find it simply unfair to award them drastically different amounts.

DISSENTING OPINION OF JUDGE BONELLO

On principle and in the abstract, I cannot but share the reasoning of the majority as to the significance of non-discrimination in securing the enjoyment of electoral rights. I voted, with major reservations, to find the two applications admissible. But I also voted, with fewer hesitations, against finding a violation of the Convention. These two cases may appear to be the simplest the Court has had to deal with to date, but they may well be, concurrently, among the more insidious. There is nothing so obvious as finding damnable those provisions which, in a constitutional set-up, prevent Roma and Jews from standing for election. So far, an open and shut violation, hardly worth wasting time on.
Behind this invitation to get on with more challenging business, however, lurk issues which have disturbed me deeply and to which, I confess, I heard no satisfactory answers from the Court. Certainly, persuasive answers exist, were the Court to shove history out of its front door. I believe the present judgment does precisely that: it has divorced Bosnia and Herzegovina from the realities of its own recent past.
After the extravagantly violent events of 1992 which witnessed horrific blood baths, ethnic massacre and vendettas without frontiers, the international community intervened: firstly in an attempt to achieve a truce between Bosniacs, Serbs and Croats, and later a more permanent settlement – the Dayton Peace Accords of 1995. These were hammered out in protracted and persistent negotiations which aimed at creating institutional bodies based almost exclusively on systems of checks and balances between the three belligerent ethnicities. It was ultimately a most precarious equilibrium that was laboriously reached, resulting in a fragile tripartite symmetry born from mistrust and nourished on suspicion.
Only the action of that filigree construction extinguished the inferno that had been Bosnia and Herzegovina. It may not be perfect architecture, but it was the only one that induced the contenders to substitute dialogue for dynamite. It was based on a distribution of powers, tinkered to its finest details, regulating how the three ethnicities were to exercise power-sharing in the various representative organs of the State. The Dayton Agreement dosed with a chemist’s fastidiousness the exact ethnic proportions of the peace recipe.
Now this Court has taken it upon itself to disrupt all that. Strasbourg has told both the former belligerents and the peace-devising do-gooders that they got it all wrong. They had better start all over again. The Dayton formula was inept, the Strasbourg non-formula henceforth takes its place. Back to the drawing board.
The questions I ask myself are closely linked with both the admissibility and the merits of the two applications: does it fall within this Court’s remit to behave as the uninvited guest in peacekeeping multilateral exercises and treaties that have already been signed, ratified and executed? I would be the first to want the Court not to be too small for its ideals. I would be the last to want the Court to be too big for its boots.
A second question follows: the Court has almost unlimited powers when it comes to granting remedies to established violations of Convention-acknowledged human rights – and that surely is as it should be. But do these almost unlimited powers include that of undoing an international treaty, all the more so if that treaty was engineered by States and international bodies, some of which are neither signatories to the Convention nor defendants before the Court in this case? More specifically, does the Court have jurisdiction, by way of granting relief, to subvert the sovereign action of the European Union and of the United States of America, who together fathered the Dayton Peace Accords, of which the Bosnia and Herzegovina Constitution – impugned before the Court – is a mere annex? I do not offer facile answers to these questions, but believe them to be cogent enough for the Court to have tackled them preliminarily and in some depth. It did not.
Again, one cannot possibly disagree with the almost platitudinous Preamble to the Convention that human rights “are the foundation of peace in the world”. Sure they are. But what of exceptionally perverse situations in which the enforcement of human rights could be the trigger for war rather than the conveyor of peace? Are the rights of the two applicants to stand for election so absolute and compelling as to nullify the peace, security and public order established for the entire population – including themselves? Is the Court aware of its responsibility in reopening the Dayton process, in order to bring it into line with its judgment? And will it face up to the enormities of failure, should the new Strasbourg dawn fail to turn up for its appointment?
The whole structure of the Convention is based on a primordial sovereignty of human rights, but, saving the very core rights (to which that of standing for election certainly does not belong), always subject to their exercise in conformity with the rights of others and with the overriding social good. I cannot see the Convention wanting the applicants to stand for election come hell or high water. Election candidates, even with Armageddon as the price.
I would be the first to bellow how invaluable the values of equality and non-discrimination are – but then national peace and reconciliation are at least equally so. The Court has canonised the former and discounted the latter. With all due respect to the Court, the judgment seems to me an exercise in star-struck mirage-building which neglects to factor in the rivers of blood that fertilised the Dayton Constitution. It prefers to embrace its own sanitised state of denial, rather than open its door to the messy world outside. Perhaps that explains why, in the recital of the facts, the judgment declined to refer even summarily to the tragedies which preceded Dayton and which ended exclusively on account of Dayton. The Court, deliberately or otherwise, has excluded from its vision not the peel, but the core of Balkan history. The Court felt compelled to disgrace the Dayton Constitution, but has not felt compelled to put something equally peace salving in its place.
I also question the Court’s finding that the situation in Bosnia and Herzegovina has now changed and that the previous delicate tripartite equilibrium need no longer prevail. That may well be so, and I just hope it is. In my view, however, a judicial institution so remote from the focus of dissention can hardly be the best judge of this. In traumatic revolutionary events, it is not for the Court to establish, by a process of divination, when the transitional period is over, or when a state of national emergency is past and everything is now business as usual. I doubt that the Court is better placed than the national authorities to assess the point in time when previous fractures consolidate, when historical resentments quell and when generational discords harmonise. I find that claims such as these, arguably based on self-delusory wishful thinking, show little or no respect for the inexhaustible resources of rancour. The Court does ill to shut its mind to histories in which hate validates culture.
The Court has ordered the respondent State to put the Dayton Peace Accords in the liquidiser and to start looking for something else. I, for my part, doubt that any State should be placed under any legal or ethical obligation to sabotage the very system that saved its democratic existence. It is situations such as these that make judicial self-restraint look more like a strength than a flaw.
The Court has repeatedly accepted that the enjoyment of the majority of basic human rights – not least, the right to stand for election – is subject to intrinsic restrictions and extrinsic curtailment. It can be abridged for objective and reasonable considerations. The exercise of fundamental rights can suffer limitations for the purposes of security and public order and in keeping with the general interest of the community. It can shrink as a consequence of exceptional historical realities, such as terrorism and organised crime or in the aftermath of national emergencies.
Strasbourg has, over the years, approved quite effortlessly the restriction of electoral rights (to vote in or stand for elections) based on the widest imaginable spectrum of justifications: from absence of language proficiency to being in detention or having previously been convicted of a serious crime; from a lack of “four years’ continuous residence” to nationality and citizenship requirements; from being a member of parliament in another State to having double nationality; from age requirements to being under 40 years old in senate elections; from posing a threat to the stability of the democratic order to taking the oath of office in a particular language; from being a public officer to being a local civil servant; and from the requirement that would-be candidates cannot stand for election unless endorsed by a certain number of voters’ signatures to the condition of taking an oath of allegiance to the monarch.
All these circumstances have been considered sufficiently compelling by Strasbourg to justify the withdrawal of the right to vote or to stand for election. But a clear and present danger of destabilising the national equilibrium has not. The Court has not found a hazard of civil war, the avoidance of carnage or the safeguard of territorial cohesion to have sufficient social value to justify some limitation on the rights of the two applicants.

I do not identify with this. I cannot endorse a Court that sows ideals and harvests massacre.