Zustović protiv Hrvatske

Država na koju se presuda odnosi
Hrvatska
Institucija
Evropski sud za ljudska prava
Stepen važnosti
2
Jezik
Hrvatski
Datum
22.04.2021
Članovi
6
6-1
41
Kršenje
6
6-1
Nekršenje
nije relevantno
Ključne reči
(Čl. 6) Pravo na pravično suđenje
(Čl. 6) Upravni postupak
(Čl. 6-1) Pristup sudu
(Čl. 41) Pravično zadovoljenje - opšte
(Čl. 41) Pravično zadovoljenje
(Čl. 41) Nematerijalna šteta
(Čl. 41) Materijalna šteta
Broj predstavke
27903/15
Zbirke
Sudska praksa
Presuda
Veće
Sažetak
Preuzmite presudu u pdf formatu

 

EUROPSKI SUD ZA LJUDSKA PRAVA 

PRVI ODJEL

PREDMET ZUSTOVIĆ protiv HRVATSKE

(Zahtjev br. 27903/15)

PRESUDA

Članak 6. stavak 1 (građanski aspekt) • Presuda o poništavanju rješenja kojim nije priznato pravo na invalidsku mirovinu i kojim je odbijen zahtjev za naknadu troškova na temelju odredbe zakona kojom je predviđeno da svaka stranka u upravnom sporu podmiruje svoje troškove • Odredbu koja predstavlja ograničenje prava na pristup sudu ukinuo je Ustavni sud • Država mora podmiriti troškove postupka u sporu protiv nje do kojeg je došlo zbog radnji poduzetih u okviru izvršavanja njezinih javnih ovlasti

STRASBOURG

22. travnja 2021.

KONAČNA 

27/07/2021 

Ova presuda postala je konačna temeljem članka 44. stavku 2. Konvencije. Može biti podvrgnuta uredničkim izmjenama.

U predmetu Zustović protiv Hrvatske, Europski sud za ljudska prava (Prvi odjel), zasjedajući u vijeću u sastavu:

Krzysztof Wojtyczek, predsjednik,
Ksenija Turković,
Alena Poláčková,
Péter Paczolay,
Gilberto Felici,
Erik Wennerström,
Raffaele Sabato, suci,
i Renata Degener, tajnica Odjela,

 uzimajući u obzir: zahtjev (br. 27903/15) protiv Republike Hrvatske koji je hrvatska državljanka gđa Nisveta Zustović („podnositeljica zahtjeva”) podnijela Sudu na temelju članka 34. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Konvencija”) dana 2. lipnja 2015. godine; odluku da se Vladu Republike Hrvatske („Vlada”) obavijesti o prigovoru u pogledu pristupa sudu, a da se ostatak zahtjeva odbaci kao nedopušten; očitovanja stranaka; nakon vijećanja zatvorenog za javnost 16. ožujka 2021. godine, donosi sljedeću presudu koja je usvojena na navedeni datum:

UVOD

  1. Predmet se odnosi na upravni postupak i upravni spor o invalidskoj mirovini podnositeljice zahtjeva u kojem je nadležni upravni sud, presudivši o osnovanosti u njezinu korist, odbio njezin zahtjev za naknadu troškova na temelju odredbe Zakona o upravnim sporovima, kojom je u to vrijeme bilo predviđeno da svaka stranka u upravnom sporu podmiruje svoje troškove. Tu je odredbu Ustavni sud kasnije ukinuo kao nesuglasnu s Ustavom.

ČINJENICE

  1. Podnositeljica zahtjeva rođena je 1957. godine i živi u Kršanu. Zastupao ju je njezin sin g. B. Zustović, odvjetnik iz Pazina.
  2. Vladu je zastupala njezina zastupnica, gđa Š. Stažnik.
  3. Činjenično stanje predmeta, kako su ga iznijele stranke, može se sažeti kako slijedi.

I. UPRAVNI POSTUPAK I UPRAVNI SPOR O INVALIDSKOJ MIROVINI PODNOSITELJICE ZAHTJEVA

  1. Dana 16. veljače 2012. liječnik podnositeljice zahtjeva podnio je prijedlog za ocjenu njezine radne sposobnosti te je tako pokrenuo upravni postupak pred Hrvatskim zavodom za mirovinsko osiguranje, Područnom službom u Puli (dalje u tekstu: „Zavod za mirovinsko osiguranje u Puli”). U tom je postupku podnositeljicu zahtjeva zastupao njezin sin, odvjetnik, koji ju je zastupao i pred Sudom (vidi stavak 2 ove presude).
  2. Rješenjem od 9. ožujka 2012. godine Zavod za mirovinsko osiguranje u Puli odbio je prijedlog, pozivajući se na mišljenje internog medicinskog vještaka od 1. ožujka 2012.
  3. Podnositeljica zahtjeva podnijela je žalbu Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje, Središnjoj službi (dalje u tekstu: „Središnja služba”).
  4. Nakon što je 16. svibnja 2012. pribavila mišljenje višeg internog medicinskog vještaka, rješenjem od 21. svibnja 2012. Središnja služba odbila je žalbu podnositeljice zahtjeva kao neosnovanu.
  5. Dana 10. srpnja 2012. podnositeljica zahtjeva podnijela je upravnu tužbu Upravnom sudu u Rijeci. Zatražila je od suda da poništi rješenja Zavoda za mirovinsko osiguranje, da donese odluku o osnovanosti predmeta kojom joj priznaje pravo na invalidsku mirovinu od 16. veljače 2012. i da joj dosudi troškove postupka. Ustvrdila je da interni vještaci Zavoda za mirovinsko osiguranje nisu obavili razgovor s njom i da joj nije dostavljena preslika njihovih mišljenja. Stoga je zatražila od suda da pribavi mišljenje neovisnog vještaka.
  6. U upravnom sporu podnositeljicu zahtjeva i dalje je zastupao njezin sin (vidi stavke 2. i 5. ove presude). Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje zastupali su njegovi interni pravnici.
  7. Dana 19. prosinca 2012. na snagu je stupila nova Tarifa o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (vidi stavak 55. ove presude), kojom su povećani troškovi zastupanja po odvjetniku u upravnom sporu.
  8. Dana 28. prosinca 2012. na snagu su stupile Izmjene Zakona o upravnim sporovima iz 2012. Od tog datuma člankom 79. bilo je predviđeno da svaka stranka u upravnom sporu podmiruje svoje troškove. Novo pravilo primjenjivalo se neposredno na sve postupke u tijeku u kojima rasprava nije bila zaključena (vidi stavke 42. – 43. ove presude).
  9. Na ročištu 4. listopada 2013. Upravni sud u Rijeci odredio je medicinsko vještačenje od strane neovisnog vještaka.
  10. Dana 28. siječnja 2014. sud je pozvao podnositeljicu zahtjeva da u roku od 15 dana uplati predujam u iznosu od 4.000,00 kuna (HRK) za troškove vještačenja. Dana 3. lipnja 2014. sud je podnositeljicu pozvao da uplati dodatnih 140,00 kuna predujma.
  11. Dana 11. veljače i 9. srpnja 2014. podnositeljica zahtjeva uplatila je te iznose.
  12. Dana 29. travnja 2014. neovisni medicinski vještak proveo je medicinsko vještačenje i utvrdio da se zdravlje podnositeljice zahtjeva pogoršalo do te mjere da je u potpunosti i trajno izgubila radnu sposobnost.
  13. Na ročištu održanom 3. lipnja 2014. Upravni sud u Rijeci saslušao je medicinskog vještaka, koji je izjavio da ne može točno utvrditi kada je podnositeljica zahtjeva izgubila radnu sposobnost. Međutim, bio je siguran da je u vrijeme donošenja rješenja Zavoda za mirovinsko osiguranje u Puli od 9. ožujka 2012. (vidi stavak 6. ove presude) bila radno nesposobna.
  14. Na ročištu održanom 21. kolovoza 2014. godine, podnositeljica zahtjeva, zastupana po svojem sinu kao odvjetniku, zatražila je od suda da joj dosudi troškove postupka. Ustvrdila je da je članak 79. Zakona o upravnim sporovima, kojim je u to vrijeme bilo predviđeno da svaka stranka podmiruje svoje troškove (vidi stavak 42. ove presude), nesuglasan s Ustavom jer neopravdano ograničava pravo na pristup sudu i narušava procesnu ravnopravnost stranaka. Podnositeljica zahtjeva stoga je zatražila od suda da primijeni članak 79. kako je glasio u izvornom tekstu (to jest, prije stupanja na snagu Izmjena iz 2012., vidi stavak 41 ove presude) i dosudi joj iznos od 26.015,00 kuna za troškove postupka, koji se sastoje od troškova zastupanja po odvjetniku i troškova vještačenja (4.140,00 kuna, vidi stavke 14. – 15. ove presude).
  15. Presudom donesenom istoga dana, 21. kolovoza 2014., Upravni sud u Rijeci poništio je rješenja Zavoda za mirovinsko osiguranje od 9. ožujka i 21. svibnja 2012. (vidi stavke 6. i 8. ove presude) i vratio je predmet na ponovni postupak. Naložio je Zavodu za mirovinsko osiguranje u Puli da odluči o pravu podnositeljice zahtjeva na invalidsku mirovinu na temelju nalaza i mišljenja pribavljenih od neovisnog medicinskog vještaka u upravnom sporu (vidi stavak 16. ove presude). Ujedno je odbio zahtjev podnositeljice za naknadu troškova postupka. Pozvao se na članak 79. Zakona o upravnim sporovima koji je bio na snazi u relevantno vrijeme (vidi stavak 12. i stavak 42. ove presude), a koji nije smatrao protivnim pravu na pošteno suđenje zajamčenom Ustavom Republike Hrvatske i Konvencijom.
  16. Presuda Upravnog suda u Rijeci dostavljena je punomoćniku podnositeljice zahtjeva 9. rujna 2014. godine.
  17. Dana 9. listopada 2014. podnositeljica zahtjeva podnijela je ustavnu tužbu protiv dijela navedene presude koji sadržava rješenje o troškovima. Prigovorila je, inter alia, da je njezino pravo na pošteno suđenje, konkretno pravo na pristup sudu i pravo na procesnu ravnopravnost, zajamčeno člankom 29. Ustava Republike Hrvatske i člankom 6. stavkom 1. Konvencije, bilo povrijeđeno kad je Upravni sud u Rijeci, presudivši u njezinu korist, odbio dosuditi joj troškove postupka. Tako je ponovila, u biti, tvrdnje koje je iznijela pred tim sudom (vidi stavak 18. ove presude). Pozvala se i na presudu Suda u predmetu Airey protiv Irske (9. listopada 1979., Serija A br. 32).
  18. Rješenjem od 18. studenoga 2014. Ustavni sud odbacio je ustavnu tužbu podnositeljice zahtjeva kao nedopuštenu uz obrazloženje da se osporena odluka ne odnosi na osnovanost predmeta i, kao takva, ne podliježe ocjeni ustavnosti. Dana 2. prosinca 2014. dostavio je svoje rješenje punomoćniku podnositeljice zahtjeva.
  19. U ponovljenom postupku Zavod za mirovinsko osiguranje u Puli odlučio je pribaviti nalaz i mišljenje medicinskog vještaka kako bi odredio točan datum kada je podnositeljica zahtjeva izgubila radnu sposobnost (vidi stavak 17. ove presude).
  20. Dana 3. ožujka 2015. Zavod za mirovinsko osiguranje u Puli priznao je podnositeljici zahtjeva pravo na invalidsku mirovinu u iznosu od 1.322,89 kuna mjesečno od 1. ožujka 2012. na osnovi njezine trajne nesposobnosti za rad. Donoseći tu odluku, pozvao se na mišljenje internog medicinskog vještaka koji je utvrdio da je radnu sposobnost izgubila u ožujku 2012. godine.
  21. Dana 30. ožujka 2015. Zavod za mirovinsko osiguranje u Puli naložio je da se podnositeljici zahtjeva isplate rate mirovina dospjele u razdoblju od 1. ožujka 2012. do 30. ožujka 2015.
  22. Smatrajući da je iznos njezine mirovine trebao biti veći i da je imala pravo na zakonske zatezne kamate obračunate na rate mirovine dospjele u gore navedenom razdoblju, podnositeljica zahtjeva podnijela je žalbu protiv rješenja Zavoda za mirovinsko osiguranje u Puli od 3. ožujka 2015. (vidi stavak 24. ove presude).
  23. Rješenjem od 26. kolovoza 2015. Središnja služba prihvatila je žalbu podnositeljice zahtjeva, poništila je rješenje Zavoda za mirovinsko osiguranje u Puli od 3. ožujka 2015. (vidi stavak 24. ove presude) i vratila je predmet na ponovni postupak.
  24. S obzirom na to da je njezina žalba prihvaćena samo djelomično, podnositeljica zahtjeva podnijela je drugu upravnu tužbu protiv rješenja Središnje službe od 26. kolovoza 2015. godine.
  25. Dana 27. rujna 2016. Ustavni sud ukinuo je, kao nesuglasan s Ustavom, članak 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je bio izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012. (vidi stavak 12. i stavke 42. – 43. ove presude).
  26. Presudom od 12. prosinca 2017. Upravni sud u Rijeci poništio je osporeno rješenje od 26. kolovoza 2015. (vidi stavak 27. ove presude) i vratio je predmet na ponovni postupak. Sud je podnositeljici dosudio i iznos od 3.125,00 kuna za troškove njezine druge upravne tužbe (vidi stavak 28. ove presude).
  27. Rješenjem od 19. travnja 2018. Visoki upravni sud preinačio je rješenje o troškovima i, pozivajući se na svoj zaključak od 12. veljače 2018. (vidi stavak 50. ove presude), naložio da svaka stranka podmiri svoje troškove.
  28. Podnositeljica zahtjeva zatim je podnijela drugu ustavnu tužbu u tom postupku osporavajući rješenje Visokog upravnog suda.
  29. Ovaj je put Ustavni sud usvojio ustavnu tužbu i odlukom od 5. lipnja 2019. poništio rješenje Visokog upravnog suda od 19. travnja 2018. (vidi stavak 31. ove presude) te vratio predmet na ponovni postupak. Pozvao se na svoju odluku od 9. travnja 2019. (vidi stavak 51. ove presude), ponavljajući da zaključak Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018. (vidi stavak 50. ove presude) i odluke koje se na njemu temelje predstavljaju povredu prava na pristup sudu.

II. OSTALI RELEVANTNI POSTUPCI

  1. Godine 2017. podnositeljica zahtjeva, zastupana po svojem sinu kao odvjetniku, podnijela je upravnu tužbu pred Upravnim sudu u Rijeci protiv rješenja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje od 15. studenoga 2017. Presudom od 17. svibnja 2018. sud je presudio u njezinu korist, poništio je osporeno rješenje zavoda i vratio predmet na ponovni postupak. Međutim, pozivajući se na zaključak Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018. (vidi stavak 50. ove presude), odbio je zahtjev podnositeljice za naknadu troškova upravnog spora i naložio je da svaka stranka podmiri svoje troškove. Podnositeljica zahtjeva zatim je podnijela žalbu protiv rješenja o troškovima, ali njezina je žalba odbijena odlukom Visokog upravnog suda od 17. svibnja 2018.
  2. Međutim, dana 5. lipnja 2019., povodom ustavne tužbe podnositeljice zahtjeva (vidi stavak 33. ove presude) Ustavni sud ukinuo je odluku Visokog upravnog suda od 17. svibnja 2018. (vidi stavak 34. ove presude) i vratio je predmet na ponovni postupak. Pozvao se na svoju odluku od 9. travnja 2019. (vidi stavak 51. ove presude), ponavljajući da zaključak Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018. (vidi stavak 50. ove presude) i odluke koje se na njemu temelje predstavljaju povredu prava na pristup sudu.
  3. U ponovljenom postupku u upravnom sporu, Visoki upravni sud prvo je, dana 12. rujna 2019., poništio rješenje o troškovima Upravnog suda u Rijeci od 17. svibnja 2018. (vidi stavak 34. ove presude) i vratio predmet na ponovni postupak. Rješenjem od 27. rujna 2019. potonji je sud dosudio podnositeljici zahtjeva troškove upravnog spora, koji se sastoje od troškova zastupanja po odvjetniku.

MJERODAVNI PRAVNI OKVIR I PRAKSA

I. USTAV

  1. Mjerodavne odredbe Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine br. 56/90 s naknadnim izmjenama i dopunama) glase kako slijedi:

Članak 115. stavak 3.

„Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava.“

Članak 134.

„Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad [domaćih] zakona. …

II. USTAVNI ZAKON O USTAVNOM SUDU REPUBLIKE HRVATSKE

  1. Mjerodavne odredbe Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine Republike Hrvatske br. 99/99, s naknadnim izmjenama i dopunama – „Zakon o Ustavnom sudu”) glase kako slijedi:

III. OCJENA SUGLASNOSTI ZAKONA S USTAVOM I SUGLASNOSTI DRUGIH PROPISA S USTAVOM I ZAKONOM

Članak 35.

„Zahtjev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom [zahtjev za ocjenu zakonitosti i ustavnosti] mogu podnijeti:

-    ...;

-  Vrhovni sud Republike Hrvatske ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku vođenim pred tim sudom,;

-  ..”

Članak 37. stavak 1.

„Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.“

Članak 38.

„Svaka fizička i pravna osoba ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. 

Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom

…“

Članak 55.

„(1) Ustavni sud će ukinuti zakon ili pojedine njegove odredbe ako utvrdi da nije suglasan s Ustavom ... 

(2) Ukinuti zakon i drugi propis, odnosno njihove ukinute odredbe, prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u "Narodnim novinama", ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.

Članak 58. stavak 2. i 4.

„(2) Svaka fizička i pravna osoba koja je Ustavnom sudu podnijela prijedlog za ocjenu suglasnosti pojedine odredbe zakona s Ustavom, odnosno pojedine odredbe drugog propisa s Ustavom i zakonom, a Ustavni sud njezin prijedlog prihvati i ukine odredbu zakona, odnosno odredbu drugog propisa, ima pravo podnijeti zahtjev [za izmjenu pravomoćnog pojedinačnog akta] nadležnom tijelu i tražiti da odluka… koji je donesena na temelju ukinute zakonske odredbe, ukinuta.

...

(4) [Zahtjev za izmjenu pravomoćnoga pojedinačnog akta] iz stavka 2. i 3. … može se podnijeti u roku od šest mjeseci od dana objave odluke Ustavnog suda u "Narodnim novinama".“

III. ZAKON O UPRAVNIM SPOROVIMA

A. Mjerodavne odredbe

  1. Zakon o upravnim sporovima (Narodne novine br. 20/10 s daljnjim izmjenama i dopunama), kojim su uređeni postupci sudske kontrole (upravni sporovi), na snazi je od 1. siječnja 2012.

1. Odredba kojom su uređeni troškovi postupka i njezine izmjene i dopune

  1. Člankom 79. Zakona o upravnim sporovima uređeni su troškovi upravnog spora. Na temelju hrvatskog prava, postoje dvije vrste sudskih odluka: presude i rješenja. Sudovi o osnovanosti predmeta odlučuju presudom, a o postupovnim pitanjima rješenjem. O troškovima postupka uvijek se odlučuje rješenjem, čak i kad je odluka o troškovima uključena u presudu. U takvim slučajevima, točka izreke presude u kojoj sud odlučuje o troškovima smatra se rješenjem. Posljedica tog razlikovanja je da, u slučajevima u kojima je zakonodavstvom dopušteno podnošenje određenog pravnog sredstva samo protiv presude, to znači da to isto pravno sredstvo nije dostupno u odnosu na dio presude koji se odnosi na odluku o troškovima, jer se taj dio smatra rješenjem.

(a) Izvorni tekst

  1. U izvornom tekstu, člankom 79. Zakona o upravnim sporovima bilo je predviđeno:

Troškovi upravnog spora 

Članak  79.

„(1) Troškove spora čine izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.

 (2) Svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. Troškovi proizašli iz poduzimanja radnji po službenoj dužnosti suda predujmljuju se iz sredstava suda.  (3)  Stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove, da jedna stranka nadoknadi drugoj stranci odgovarajući dio troškova ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.

(4) Stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog koji je prouzročio troškove drugim strankama snosi troškove i tim strankama.

(5) Pri odlučivanju koji će se troškovi stranci nadoknaditi sud će uzeti u obzir samo troškove koji su bili potrebni radi vođenja spora. 

(b)   Izmjene Zakona o upravnim sporovima iz 2012.

  1. Članak 79. bio je izmijenjen i dopunjen Izmjenama Zakona o upravnim sporovima iz 2012. (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine br. 143/2012 – “Izmjene iz 2012. ”), koji je stupio na snagu 28. prosinca 2012. Tekst članka 79., kako je izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012., glasio je kako slijedi:

Troškovi upravnog spora Članak 79.

„U upravnim sporovima svaka stranka podmiruje svoje troškove.”

  1. Izmjenama je bila predviđena njegova neposredna primjena na sve postupke u tijeku u kojima rasprava nije bila zaključena.

(c)   Izmjene Zakona o upravnim sporovima iz 2017.

  1. Kako bi postupio u skladu s odlukom Ustavnog suda od 27. rujna 2016. (vidi stavke 29. i 48. ove presude), Hrvatski sabor donio je 2017. godine Izmjene Zakona o upravnim sporovima (Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine br. 29/2017 –„Izmjene iz 2017.”), koji je stupio na snagu 31. ožujka 2017. Tekst članka 79., kako je izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2017., u velikoj je mjeri istovjetan izvornom tekstu te odredbe (vidi stavak 41 ove presude) i glasi kako slijedi:

Troškovi upravnog spora

Članak 79.  

„(1) Troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.

(2)  Vrijednost predmeta spora smatra se neprocjenjivom.

(3)  Svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. Troškovi proizašli iz poduzimanja radnji po službenoj dužnosti suda predujmljuju se iz sredstava suda.

(4) Stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove, da jedna stranka nadoknadi drugoj stranci odgovarajući dio troškova ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.

(5) Stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog koji je prouzročio troškove drugim strankama snosi troškove i tim strankama.

(6) O troškovima spora sud može odlučiti zajedno s odlukom o glavnoj stvari ili posebnim rješenjem u roku od 15 dana od dana objave presude.

(7)  Protiv rješenja iz stavka 6. … žalba je dopuštena.

  1. Zakonom o izmjeni i dopuni bila je predviđena njegova neposredna primjena na sve postupke u tijeku.

2. Druge mjerodavne odredbe

  1. Na temelju članka 24. Zakona o upravnim sporovima, upravna tužba podnosi se sudu u roku od 30 dana od dostave osporene odluke.
  2. Člankom 76. propisana je mogućnost obnove upravnog spora na temelju presude Europskog suda za ljudska prava. Tekst te odredbe izložen je u predmetu Guberina protiv Hrvatske (br. 23682/13, stavak 28., ECHR 2016).

B. Mjerodavna praksa

1. Odluka Ustavnog suda od 27. rujna 2016. o ukidanju Izmjena iz 2012. 

  1. Povodom zahtjeva za ocjenu suglasnosti s Ustavom koji je Visoki upravni sud podnio 2014. godine te niza prijedloga za pokretanje takvog postupka ocjene koje su u razdoblju od 2012. do 2014. podnijeli Hrvatska odvjetnička komora, Udruga pravnika u gospodarstvu, nekoliko odvjetnika i još neki predlagatelji, odlukom od 27. rujna 2016. Ustavni sud ukinuo je, kao nesuglasan s Ustavom, članak 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012. (vidi stavak 42 ove presude). Mjerodavni dio njegove odluke glasi kako slijedi:

“...način zakonskog uređenja naknade troškova postupka predstavlja jednu od komponenti prava na pristup pravosuđu, koje je imanentno pravu na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. Konvencije…

...

... upravni sporovi … najčešće zahtijevaju od stranaka …[da potraže] pravnu pomoć koju pružaju odvjetnici.

...takav postupak ne može biti pravičan ukoliko se ne osigura da stranka koja izgubi spor protivnoj stranci plati troškove postupka, koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela.

...

... Ustavni sud smatra da izmjene i dopune izvornog članka 79. Zakona o upravnim sporovima nije imao legitiman cilj i da je je bio usmjeren na zaštitu financijskih interesa države (budući da upravo država mora naknaditi trošak postupka u situaciji kad izgubi spor).

... pravo pristupa sudu nije apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima… 

U konkretnom slučaju, ograničenje koje je nametnuto [Izmjenama iz 2012.] učinjeno je bez objektivnih, legitimnih i ustavnopravno opravdanih razloga. 

Iz navedenih razloga, Ustavni sud ukida članak 79. Zakona o upravnim sporovima…“

  1. Ustavni sud odgodio je prestanak važenja ukinute odredbe odredivši Hrvatskom saboru rok za usklađivanje neustavne odredbe do 31. ožujka 2017. Sabor je to i učinio donošenjem Izmjena Zakona o upravnim sporovima iz 2017. (vidi stavak 44. ove presude).

2. Druga mjerodavna praksa

  1. Na sjednici 12. veljače 2018. godine Visoki upravni sud donio je zaključak da kada upravni sud ili Visoki upravni sud u upravnom sporu poništi rješenje javnopravnog tijela i vrati predmet na ponovni postupak (za razliku od situacije u kojoj sam odlučuje o stvari na način da svojom odlukom zamijeni osporeno rješenje javnopravnog tijela), svaka stranka snosi svoje troškove.
  2. Odlukom br. U-III-2086/2018 od 9. travnja 2019. Ustavni sud usvojio je ustavnu tužbu i ukinuo rješenje koje se temeljilo na tom zaključku temeljem kojeg je Upravni sud u Splitu odlučio da svaka stranka snosi svoje troškove. Ustavni sud utvrdio je da su učinci tog zaključka jednaki onima koje je proizvodio ukinuti članak 79. Zakona o upravnim sporovima kako je bio izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012. (vidi stavak 42. ove presude). Prema tome, taj zaključak i osporeno rješenje koje se na njemu temeljilo predstavljali su povredu prava podnositelja ustavne tužbe na pristup sudu.

IV. OSTALO ZAKONODAVSTVO

  1. Na temelju Zakona o sudskim pristojbama (Narodne novine br. 74/95 s daljnjim izmjenama i dopunama), koji je bio na snazi u relevantno vrijeme, tužitelji su morali platiti 500,00 kuna za podnošenje upravne tužbe i isti iznos sudske pristojbe za presudu donesenu u tom postupku. Međutim, tužitelji u upravnim sporovima radi ostvarivanja prava iz mirovinskog ili invalidskog osiguranja bili su oslobođeni plaćanja sudske pristojbe.
  2. Na temelju članka 8. stavka 1. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći (Narodne novine br. 62/08 s daljnjim izmjenama i dopunama), koji je bio na snazi od 7. lipnja 2008. do 31. prosinca 2013., smatralo se da osobe koje zatraže besplatnu pravnu pomoć ne ispunjavaju uvjete za nju ako one ili punoljetan član njihova kućanstva imaju u vlasništvu još jednu kuću ili stan osim onih u kojima žive.
  3. Na temelju Zakona o odvjetništvu (Narodne novine br. 9/94 s daljnjim izmjenama i dopunama), Hrvatska odvjetnička komora bila je dužna osigurati besplatnu pravnu pomoći (pro bono zastupanje od strane odvjetnika) žrtvama domovinskog rata i socijalno ugroženim osobama u pravnim stvarima u kojima te osobe ostvaruju prava povezana s njihovim statusom, kao i u drugim slučajevima predviđenima općim aktima Komore. U napomeni na internetskim stranicama Hrvatske odvjetničke komore navedeno je da podnošenje zahtjeva za pro bono punomoćnika ne prekida protek zakonskih rokova, primjerice, onih propisanih za podnošenje tužbi ili ulaganje pravnih lijekova.
  4. Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine br. 142/12 s daljnjim izmjenama i dopunama), koja je stupila na snagu 19. prosinca 2012., predviđeno je sljedeće:

– odvjetnik primjenjuje tarifu koja je na snazi u trenutku naplate odvjetničke nagrade (članak 48. stavak 1.); i

–  kada sud ili drugo tijelo odlučuje o troškovima postupka, primjenjuje tarifu koja je na snazi u vrijeme donošenja odluke o troškovima postupka (članak 48. stavak 3.).

PRAVO

I. NAVODNA POVREDA ČLANKA 6. STAVKA 1. KONVENCIJE

  1. Podnositeljica zahtjeva prigovorila je da joj je povrijeđeno pravo na pošteno suđenje jer nije mogla ishoditi naknadu troškova upravnog spora u kojem su domaći sudovi presudili u njezinu korist. Pozvala se na članak 6. stavak 1. Konvencije koji glasi kako slijedi:

„Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravo da … sud pravično ... ispita njegov slučaj ...”

A. Dopuštenost

  1. Vlada je osporila dopuštenost ovog prigovora na dvjema osnovama. Tvrdila je da podnositeljica zahtjeva nije poštovala šestomjesečno pravilo i, podredno, da nije iscrpila domaća pravna sredstva.

1. Poštovanje šestomjesečnog pravila 

(a) Tvrdnje stranaka

  1. U svojem očitovanju od 19. siječnja 2017. Vlada je ustvrdila da podnositeljica zahtjeva nije poštovala šestomjesečno pravilo jer je pogrešno smatrala da je ustavna tužba koju je podnijela 9. listopada 2014. godine (vidi stavak 21. ove presude) djelotvorno pravno sredstvo koje se treba iscrpiti u smislu članka 35. stavka 1. Konvencije i da stoga može prekinuti tijek šestomjesečnog roka propisanog tim člankom.
  2. Vlada je objasnila da se, prema dobro utvrđenoj sudskoj praksi Ustavnog suda, protiv rješenja o troškovima postupka ne može podnijeti ustavna tužba. Punomoćnik podnositeljice zahtjeva toga je trebao biti svjestan.
  3. Slijedom navedenog, konačna odluka u smislu članka 35. stavka 1. Konvencije, u svrhu izračuna šestomjesečnog roka u predmetu podnositeljice zahtjeva, nije bilo rješenje Ustavnog suda od 18. studenoga 2014. (vidi stavak 22. ove presude), već presuda Upravnog suda u Rijeci od 21. kolovoza 2014., koja je njezinu punomoćniku dostavljena 9. rujna 2014. godine (vidi stavke 19. – 20. ove presude). Međutim, njezin zahtjev Sudu podnesen je 2. lipnja 2015. godine, odnosno, više od šest mjeseci kasnije.
  4. Podnositeljica zahtjeva odgovorila je da je vidljivo iz predmeta Kardoš protiv Hrvatske (br. 25782/11, stavci 31. – 39., 26. travnja 2016.) da je Sud već imao priliku razmotriti sličan prigovor o nedopuštenosti koji je iznijela Vlada i da je svaki put odbacio tu tvrdnju jer bi se prihvaćanjem te tvrdnje zanemarila činjenica da se praksa Ustavnog suda može razviti. Podnositeljica zahtjeva tako je konkretno uputila na obrazloženje koje je Sud dao u toj presudi, a koje je smatrala jednako primjenjivim u svojem predmetu (pozvala se i na presudu Suda u predmetu Pavlović i drugi protiv Hrvatske, br. 13274/11, stavci 30. – 38, 2. travnja 2015.).
  5. U odgovoru od 10. travnja 2017. na očitovanje podnositeljice zahtjeva Vlada je odgovorila da, kako bi se praksa razvila, mora postojati tvrdnja koja bi time rezultirala. Međutim, iako je podnositeljica zahtjeva bila zastupana po kvalificiranom punomoćniku, u svojoj ustavnoj tužbi od 9. listopada 2014. (vidi stavak 21. ove presude) nije iznijela nikakvu tvrdnju koja bi potaknula Ustavni sud da razvije svoju sudsku praksu i promijeni svoje stajalište.
  6. Ažuriranjem činjeničnog stanja od 22. listopada 2019. podnositeljica zahtjeva obavijestila je Sud o daljnjem razvoju događaja u postupku kojem prigovara (vidi stavke 30. – 33. ove presude) i o istodobnom upravnom sporu protiv Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (vidi stavke 34. – 36. ove presude). Naglasila je da u oba postupka Ustavni sud ne samo da je usvojio njezinu ustavnu tužbu već je i ukinuo osporena rješenja o troškovima (vidi stavke 33. i 35. ove presude).
  7. Vlada je na to odgovorila da je u vrijeme donošenja rješenja Upravnog suda u Rijeci od 21. kolovoza 2014. sudska praksa Ustavnog suda prema kojoj rješenja o troškovima ne podliježu ispitivanju ustavnosti bila ujednačena i dosljedna i nije ostavljala mogućnost iznimke. Stoga je ostala pri svojoj tvrdnji (vidi stavke 58 – 60 ove presude) da je presuda Upravnog suda u Rijeci od 21. kolovoza 2014. (vidi stavak 19. ove presude) bila konačna domaća odluka u predmetu podnositeljice zahtjeva i da podnošenjem zahtjeva Sudu 2. lipnja 2015. podnositeljica nije poštovala pravilo o šest mjeseci.

(b) Ocjena Suda

  1. Kao što je to istaknula podnositeljica zahtjeva (vidi stavak 61. ove presude), Sud je doista već imao priliku razmotriti sličan prigovor o nedopuštenosti koji je Vlada iznijela u brojnim predmetima protiv Hrvatske te ga je svaki put odbacio (vidi, posebice, gore citirani predmet Pavlović i drugi, stavci 30. – 38., 2. travnja 2015., i Vrtar protiv Hrvatske, br. 39380/13, stavci 75. – 76., 7. siječnja 2016. i ondje citirane predmete). Sud ne vidi razlog da smatra drugačije u ovom predmetu.
  2. Osim toga, u predmetu Vrtar Sud je presudio da bi bilo protivno načelu supsidijarnosti smatrati da ustavnu tužbu nije trebalo iscrpiti samo zato što je u to vrijeme praksa Ustavnog suda ukazivala na to da odluka koja se osporava ne podliježe ispitivanju ustavnosti. Time bi se zanemarila činjenica da se takva praksa može razviti tijekom vremena i, što je još važnije, time bi se uklonio svaki poticaj za takav razvoj jer bi podnositelji zahtjeva sustavno podnosili svoje prigovore Sudu, a da ne pruže Ustavnom sudu priliku da promijeni svoju praksu (vidi gore citirani predmet Vrtar, stavak 76.). U ovom predmetu odluka Ustavnog suda u naknadnom tijeku postupka kojem se prigovara i njegova odluka u istodobnom upravnom sporu, u kojima je taj sud ispitao ustavne tužbe podnositeljice zahtjeva podnesene protiv rješenja o troškovima (vidi stavke 33. i 35. ove presude), samo pojačava ovo stajalište i zaključak koji iz njega proizlazi da se podnositeljici ne može zamjeriti što je podnijela prvu ustavnu tužbu 9. listopada 2014. (vidi stavak 21. ove presude) protiv rješenja o troškovima od 21. kolovoza 2014. (vidi stavak 19. ove presude) i tako dala priliku Ustavnom sudu da ispravi navodnu povredu njezina prava na pristup sudu.
  3. Slijedi da se Vladin prigovor o nepoštovanju pravila o šest mjeseci mora odbaciti.

2. Iscrpljivanje domaćih pravnih sredstava

(a) Tvrdnje stranaka

(i) Vlada

  1. Vlada je ustvrdila da podnositeljica zahtjeva nije iscrpila domaća pravna sredstva jer nije podnijela zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom na temelju članka 58. stavka 2. Zakona o Ustavnom sudu (vidi stavak 38. ove presude) tražeći od Ustavnog suda da ocijeni je li članak 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012. (vidi stavak 42. ove presude), suglasan s Ustavom Republike Hrvatske. Da je to učinila, imala bi mogućnost, nakon što je Ustavni sud ukinuo tu odredbu (vidi stavke 29. i 48. ove presude), zatražiti obnovu upravnog spora na temelju članka 58. stavka 4. Zakona o Ustavnom sudu (vidi stavak 38. ove presude) i ishoditi poništenje rješenja o troškovima.
  2. S tim u vezi, Vlada je navela da je na ročištu od 21. kolovoza 2014. pred Upravnim sudom u Rijeci podnositeljica zahtjeva tvrdila da je članak 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je bio izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012., u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske (vidi stavak 18. ove presude). Istu je tvrdnju ponovila u svojoj ustavnoj tužbi (vidi stavak 21. ove presude). S obzirom na sudsku praksu Ustavnog suda prema kojoj se protiv rješenja o troškovima postupka ne može podnijeti ustavna tužba (vidi stavak 59. ove presude), Vlada je tvrdila da je podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti s Ustavom imalo mnogo veće izglede za uspjeh.
  3. Vlada je nadalje ustvrdila da Upravni sud u Rijeci nije imao ovlast izravno primijeniti Ustav i dati mu prednost u odnosu na zakonsku odredbu. Taj je sud mogao samo podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti osporene odredbe s Ustavom (vidi članak 37. stavak 1. Zakona o Ustavnom sudu, citiran u stavku 38. ove presude). Međutim, podnositeljica zahtjeva nije mogla očekivati da će sud to učiniti, jer bi to zahtijevalo da sud zastane s postupkom (ibid.), koji je bio od egzistencijalne važnosti za nju, sine die jer nije mogao predvidjeti kada će Ustavni sud donijeti odluku o tom zahtjevu. Suprotno tvrdnji podnositeljice zahtjeva (vidi stavak 72. ove presude), ne bi bilo moguće djelomično zastati s postupkom.

(ii) Podnositeljica zahtjeva

  1. Podnositeljica zahtjeva odgovorila je da je nerazumno tvrditi da je trebala podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom, kako je to predložila Vlada, u situaciji u kojoj je već iznijela sve relevantne tvrdnje koje se temelje na Konvenciji i Ustavu u upravnom sporu kojem prigovara, u kojem je podnijela i ustavnu tužbu (vidi stavke 18. i 21. ove presude).
  2. Suočen s njezinim tvrdnjama, Upravni sud u Rijeci sam je mogao podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom (vidi članak 37. stavak 1. Zakona o Ustavnom sudu, citiran u stavku 38. ove presude). Da je to učinio, taj je sud mogao zastati s postupkom u upravnom sporu samo u dijelu koji se odnosi na troškove i mogao je nastaviti s ispitivanjem predmeta u dijelu koji se odnosi na njezinu invalidsku mirovinu.
  3. Isto tako, povodom njezine ustavne tužbe Ustavni je sud mogao pokrenuti postupak ocjene suglasnosti s Ustavom po službenoj dužnosti (vidi članak 38. stavak 2. Zakona o Ustavnom sudu, citiran u stavku 38. ove presude).
  4. Konačno, podnositeljica zahtjeva ustvrdila je da bi podnošenje zahtjeva kako je predložila Vlada dovelo do apstraktne kontrole ustavnosti članka 79. Zakona o upravnim sporovima koji je bio na snazi u to vrijeme (vidi stavak 42. ove presude), a ona je pak prigovorila povredi Konvencije u njezinu konkretnom predmetu i u tom je pogledu iscrpila sva dostupna pravna sredstva.
  5. U svakom slučaju, čak i da je podnijela takav zahtjev, to ne bi prekinulo tijek šestomjesečnog roka, koji je, prema navodima Vlade (vidi stavke 58. – 60. ove presude), počeo teći od dostave presude Upravnog suda u Rijeci od 21. kolovoza 2014.

(b) Ocjena Suda

  1. Sud smatra da, iz razloga navedenih u nastavku (vidi stavke 77. – 81.), može ostaviti otvorenim pitanje može li se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom prema hrvatskom pravu smatrati djelotvornim pravnim sredstvom koje podnositelji zahtjeva moraju iskoristiti kako bi ispunili svoju obvezu na temelju članka 35. stavka 1. Konvencije da iscrpe domaća pravna sredstva. To je stoga što ga, čak i uz pretpostavku da se takav zahtjev može smatrati djelotvornim pravnim sredstvom, podnositeljica zahtjeva nije morala iskoristiti u ovom predmetu.
  2. Sud ponavlja da je, ako je dostupno više potencijalno djelotvornih pravnih sredstava, podnositelj dužan iskoristiti samo jedno od tih sredstava (vidi Moreira Barbosa protiv Portugala (odl.), br. 65681/01, ECHR 2004-V (izvadci); Jeličić protiv Bosne i Hercegovine (odl.), br. 41183/02, ECHR 2005-XII (izvadci); Karakó protiv Mađarske, br. 39311/05, stavak 14., 28. travnja 2009.; i Aquilina protiv Malte [VV], br. 25642/94, stavak 39., ECHR 1999-III). Doista, kad je korišteno jedno pravno sredstvo, ne zahtijeva se korištenje drugog pravnog sredstva koje u biti ima isti cilj (vidi Riad i Idiab protiv Belgije, br. 29787/03 i 29810/03, stavak 84., 24. siječnja 2008.; Kozacıoğlu protiv Turske [VV], br. 2334/03, stavci 44. et seq., 19. veljače 2009.; Micallef protiv Malte [VV], br. 17056/06, stavak 58., ECHR 2009; i Lagutin i drugi protiv Rusije, br. 6228/09 i četiri druga predmeta, stavak 75., 24. travnja 2014.). Na podnositelju je da odabere pravno sredstvo koje je najprikladnije u njegovu predmetu (vidi O’Keeffe protiv Irske [VV], br. 35810/09, stavci 110. – 111., ECHR 2014 (izvadci)). Ukratko, ako je domaćim zakonodavstvom predviđeno nekoliko usporednih pravnih sredstava u različitim područjima prava, podnositelj zahtjeva koji nastoji ishoditi zadovoljštinu zbog navodne povrede Konvencije putem jednog od tih sredstava nije nužno dužan koristiti druga sredstva koja u biti imaju isti cilj (vidi Jasinskis protiv Latvije, br. 45744/08, stavci 50. i 53. – 54., 21. prosinca 2010.).
  3. S tim u vezi, Sud napominje da je pred Upravnim sudom u Rijeci podnositeljica zahtjeva tvrdila da članak 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je bio izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012., predstavlja povredu prava na pristup sudu i da je stoga u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske i člankom 6. stavkom 1. Konvencije (vidi stavak 18. ove presude). Tako je iznijela isti prigovor kao i u svojem naknadnom zahtjevu Sudu (vidi stavak 56. ove presude). Upravni sud u Rijeci u svojoj je presudi od 21. kolovoza 2014. izričito odgovorio na tu tvrdnju i odbio je utvrdivši da osporena odredba nije u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske ili Konvencijom (vidi stavak 19. ove presude).
  4. Da se složio s podnositeljicom zahtjeva, Upravni sud u Rijeci mogao je ili zastati s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom (vidi članak 37. stavak 1. Zakona o Ustavnom sudu, citiran u stavku 38. ove presude) ili izravno primijeniti Konvenciju, pri čemu se podrazumijeva da je Konvencija sastavni dio hrvatskog pravnog sustava, u kojem ima prednost u odnosu na domaće zakone i izravno je primjenjiva (vidi članak 115. stavak 3. i članak 134. Ustava Republike Hrvatske, citirane u stavku 37. ove presude; vidi i predmet Habulinec i Filipović protiv Hrvatske (odl.), br. 51166/10, 4. lipnja 2013., i predmet Bogunović protiv Hrvatske (odl.), br. 18221/03, 11. srpnja 2006.).
  5. Sud primjećuje i da je u svojoj ustavnoj tužbi od 9. listopada 2014. podnositeljica zahtjeva u biti ponovila iste tvrdnje koje je iznijela pred Upravnim sudom u Rijeci (vidi stavke 18., 21. i 78. ove presude i usporedi s predmetom Popović i drugi protiv Srbije, br. 26944/13 i tri druga predmeta, stavak 60., 30. lipnja 2020.). U to je vrijeme postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je bio izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012., već bio u tijeku (vidi stavak 48. ove presude). Ustavni je sud stoga mogao odgoditi ispitivanje ustavne tužbe podnositeljice dok ne donese odluku u tom postupku.
  6. Podnositeljica zahtjeva stoga je domaćim sudovima pružila dovoljnu priliku da isprave navodnu povredu njezina prava na pristup sudu. Slijedom toga, uzimajući u obzir sudsku praksu Suda (vidi stavak 77. ove presude), od podnositeljice zahtjeva nije se moglo zahtijevati da iskoristi još jedan put moguće pravne zaštite podnošenjem zahtjeva za ocjenu suglasnosti s Ustavom.
  7. Slijedi da se Vladin prigovor o neiscrpljivanju domaćih pravnih sredstava mora odbaciti.

3. Zaključak o dopuštenosti

  1. Sud primjećuje da ovaj zahtjev nije ni očigledno neosnovan ni nedopušten po bilo kojoj drugoj osnovi navedenoj u članku 35. Konvencije. Stoga se mora proglasiti dopuštenim.

B. Osnovanost

1. Tvrdnje stranaka

(a) Podnositeljica zahtjeva

  1. Podnositeljica zahtjeva tvrdila je da je laik i da stoga nije mogla pokrenuti upravni spor i djelotvorno iznijeti svoje argumente bez pomoći odvjetnika. U vrijeme kada je podnijela upravnu tužbu bila je nezaposlena i lošeg zdravlja i izgubila je radnu sposobnost (vidi stavke 9., 16. – 17. i 24. ove presude). Stoga nije imala prihoda i nije si mogla priuštiti troškove zastupanja po odvjetniku. Ipak je pokrenula taj postupak samo zato što je na temelju članka 79. Zakona o upravnim sporovima, koji je bio na snazi u to vrijeme (vidi stavak 41. ove presude), mogla prebaciti plaćanje parničnih troškova na tuženo tijelo ako bi sud presudio u njezinu korist. Uspjela je u postupku, ali je Upravni sud u Rijeci ipak odbio njezin zahtjev za naknadu troškova (vidi stavak 19. ove presude) jer su u međuvremenu na snagu stupile Izmjene Zakona o upravnim sporovima iz 2012., kojim je bilo predviđeno da svaka stranka u upravnom sporu podmiruje svoje troškove (vidi stavke 12. i 42. ove presude).
  2. Ne može se smatrati da je uskraćivanje podnositeljici mogućnosti da troškove zastupanja po odvjetniku prebaci na tuženo tijelo i da joj ono  nadoknadi troškove vještačenja, pri čemu je oboje bilo ključno za njezin uspjeh u postupku, u skladu s pravom na pošteno suđenje. Na taj joj je način uskraćen pristup sudu i stavljena je u nepovoljan položaj u usporedbi s protivnom strankom, Hrvatskim zavodom za mirovinsko osiguranje, koji su zastupali pravnici iz njegove pravne službe koji su se svakodnevno bavili predmetima u vezi s mirovinskim i invalidskim osiguranjem.
  3. U prilog svojim tvrdnjama podnositeljica zahtjeva istaknula je da je Ustavni sud u svojoj odluci od 27. rujna 2016. ukinuo, kao nesuglasan s Ustavom, članak 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je bio izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012. (vidi stavke 29. i 48. ove presude). Pozvala se na utvrđenje Ustavnog suda da je pravilo kojim je predviđeno da svaka stranka podmiruje vlastite troškove u upravnom sporu neopravdano ograničilo pravo na pristup sudu i da to pravilo nije imalo legitiman cilj, već je bilo usmjereno samo na zaštitu financijskih interesa države (vidi stavak 48. ove presude).
  4. Prema njezinu mišljenju, puka činjenica da to pravilo stoga nije težilo legitimnom cilju bila je dovoljna da Sud utvrdi povredu članka 6. stavka 1. Konvencije.
  5. Kad je riječ o tvrdnji Vlade da je Upravni sud u Rijeci primijenio osporenu odredbu jer nije postojala nijedna druga odredba koju je mogao primijeniti u relevantno vrijeme (vidi stavak 92. ove presude), podnositeljica zahtjeva odgovorila je da je sud mogao izravno primijeniti Konvenciju (pozvala se na članak 115. stavak 3. i članak 134. Ustava Republike Hrvatske, citirane u stavku 38. ove presude).
  6. Kad je riječ o sumnjama Vlade o tome je li podnositeljica zahtjeva stvarno platila troškove zastupanja po odvjetniku (vidi stavak 94. ove presude), podnositeljica je predočila račun od 9. listopada 2014. za te troškove i objasnila da je, bez obzira na činjenicu da je bila zastupana po svojem sinu, on bio dužan izdati račun za pružene usluge i ona mu je morala platiti te usluge.
  7. Kad je riječ o tvrdnji Vlade da je trebala podnijeti zahtjev za besplatnu pravnu pomoć (vidi stavak 95. ove presude), podnositeljica je odgovorila da je, osim kuće u kojoj su živjeli, njezin suprug imao u vlasništvu još jednu kuću zbog koje nije ispunjavala uvjete ni za besplatnu pravnu pomoć na temelju Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći ni za pro bono zastupanje koje osigurava Hrvatska odvjetnička komora (vidi stavke 53. – 54. ove presude). U svakom slučaju, čak i da je podnijela zahtjev za besplatnu pravnu pomoć, postojala je velika vjerojatnost da njezin zahtjev ne bi bio odobren na vrijeme, s obzirom na to da je rok za podnošenje upravne tužbe bio samo trideset dana od dostave osporene odluke (vidi stavak 46. ove presude).

(a) Vlada

  1. Vlada je ustvrdila da činjenica da je Ustavni sud u svojoj odluci od 27. rujna 2016. ukinuo, kao nesuglasan s Ustavom, članak 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je bio izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012. (vidi stavke 29., 41. i 48. ove presude), ne znači da je u predmetu podnositeljice zahtjeva došlo do povrede članka 6. stavka 1. Konvencije.
  2. Vlada je tvrdila sljedeće:

– Upravni sud u Rijeci primijenio je taj članak jer je to bila jedina odredba koju je mogao primijeniti u relevantno vrijeme;

–  podnositeljica zahtjeva nije bila ograničena u pokretanju upravnog spora; i

–  mogla je podnijeti zahtjev za besplatnu pravnu pomoć i tražiti od države da podmiri troškove njezina zastupanja po odvjetniku ili, barem, troškove vještačenja.

  1. Vlada je naglasila da je podnositeljica zahtjeva bila oslobođena plaćanja sudskih pristojbi koje se obično naplaćuju za podnošenje upravne tužbe i donošenje odluke, a koje bi ukupno iznosile 1.000,00 kuna (vidi stavak 52. ove presude), što je iznos koji predstavlja približno 25 % troškova vještačenja koje je morala platiti (vidi stavke 14. – 15 .ove presude).
  2. Kad je riječ o troškovima zastupanja podnositeljice zahtjeva po odvjetniku, Vlada je navela da su ona i njezin punomoćnik srodnici (vidi stavke 2. i 10. ove presude) i stoga je izrazila sumnje o tome je li podnositeljica doista platila te troškove. Puka činjenica da je njezin punomoćnik izdao i dostavio Sudu račun u vezi s tim troškovima (vidi stavak 89. ove presude) nije dokaz da ih je podnositeljica stvarno platila.
  3. U svakom slučaju, podnositeljica zahtjeva bila je ta koja je odlučila angažirati odvjetnika. Kao nezaposlena osoba bez drugih izvora prihoda (vidi stavak 84. ove presude), mogla je ili podnijeti zahtjev za besplatnu pravnu pomoć na temelju Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći (koja bi obuhvaćala i troškove vještačenja) ili zatražiti od Hrvatske odvjetničke komore da joj, na temelju Zakona o odvjetništvu, imenuje odvjetnika da je zastupa pro bono (vidi stavke 53. – 54. ove presude). Na taj je način podnositeljica zahtjeva mogla prebaciti plaćanje tih troškova na državu. Tako postupiti bilo je posebno važno u njezinu predmetu, u kojem je prigovorila povredi prava na pristup sudu jer je, inter alia, morala podmiriti troškove zastupanja po odvjetniku.

2. Ocjena Suda

(a) Opća načela

  1. Sud ponavlja da je svrha Konvencije jamčiti praktična i djelotvorna prava. To se osobito odnosi na pravo na pristup sudu s obzirom na istaknuto mjesto koje pravo na pošteno suđenje zauzima u demokratskom društvu. Za pojam poštenog suđenja ključno je kako u kaznenom tako i u parničnom postupku da se parničnoj stranci ne uskrati mogućnost da djelotvorno iznese svoje argumente pred sudom te da može uživati pravo na jednakost stranaka u postupku u odnosu na protivnu stranu (vidi Steel i Morris protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 68416/01, stavak 59., ECHR 2005-II).
  2. Članak 6. stavak 1. državi omogućava da slobodno odabere sredstva koja će se koristiti kako bi se parničnim strankama jamčila gore navedena prava (ibid., stavak 60.).
  3. Sud nadalje ponavlja da nametanje znatnog financijskog opterećenja nakon završetka postupka može predstavljati ograničenje prava na sud zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije (vidi predmet Stankov protiv Bugarske, br. 68490/01, stavak 54., 12. srpnja 2007., u kojem je podnositelju zahtjeva bilo naloženo platiti sudske pristojbe, i predmet Klauz protiv Hrvatske, br. 28963/10, stavak 77., 18. srpnja 2013., u kojem je podnositelju zahtjeva bilo naloženo podmiriti troškove za zastupanje države od strane Državnog odvjetništva, koje je troškove bilo potrebno uplatiti u državni proračun). Nametanje takvog financijskog opterećenja može predstavljati i miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva na temelju članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju (vidi predmet Perdigão protiv Portugala [VV], br. 24768/06, stavci 57. – 62., 16. studenoga 2010., u kojem je iznos sudskih pristojbi koje su podnositelji zahtjeva trebali platiti bio veći od iznosa sveukupne naknade za izvlaštenje koja im je bila dosuđena; gore citirani predmet Klauz, stavci 108. – 110., i predmet Cindrić i Bešlić protiv Hrvatske, br. 72152/13, stavci 91. – 92., 6. rujna 2016., u kojem je, kao i u predmetu Klauz, riječ bila o nalogu za plaćanje troškova prema kojem su podnositelji zahtjeva bili obvezni platiti troškove za zastupanje države od strane Državnog odvjetništva).
  4. Ex post facto odbijanje nadoknađivanja troškova koji su nastali podnositelju zahtjeva u sporovima protiv države do kojih je došlo zbog radnji poduzetih u okviru izvršavanja njezinih javnih ovlasti može predstavljati i ograničenje prava na pristup sudu i/ili miješanje u pravo vlasništva. U predmetima koji se odnose na takve sporove, u kojima su podnositelji zahtjeva uspjeli, ali su unatoč tome morali sani podmiriti svoje troškove, Sud je utvrdio povredu ili članka 1. Protokola br. 1 (vidi Musa Tarhan protiv Turske, br. 12055/17, stavci 71. – 89., 23. listopada 2018.) ili članka 6. stavka 1. Konvencije (vidi Černius i Rinkevičius protiv Litve, br. 73579/17 i 14620/18, stavci 65. – 74., 18. veljače 2020.), pri čemu se podrazumijeva da je u takvim predmetima moguće utvrditi i povredu obaju članaka (vidi stavak 98. ove presude).
  5. U kontekstu takvih sporova Sud se, u predmetu Černius i Rinkevičius, pozvao i na općenitije načelo da rizik od bilo kakve pogreške tijela državne vlasti mora snositi sama država i da se greške ne smiju ispravljati na teret dotičnih pojedinaca (ibid., stavak 71., vidi i Beinarovič i drugi protiv Litve, br. 70520/10 i dva druga predmeta, stavak 140., 12. lipnja 2018., i Radchikov protiv Rusije, br. 65582/01, stavak 50., 24. svibnja 2007.). Tada je zaključio da je odbijanje domaćih sudova da nadoknade pravne troškove podnositeljima zahtjeva nastale tijekom upravnog spora, u kojem su osporili izricanje novčanih kazni od strane Državnog inspektorata rada i ishodili poništenje relevantnih odluka kao neosnovanih, predstavljalo kršenje njihova prava na pristup sudu te time i povredu članka 6. stavka 1. Konvencije, neovisno o iznosu tih troškova (ibid., stavak 74.). Međutim, troškovi ne smiju nastati nepotrebno ili bez odgovarajućeg opravdanja (vidi Stankiewicz protiv Poljske, br. 46917/99, stavak 75., ECHR 2006-VI).
  6. Mjerodavna načela koja proizlaze iz sudske prakse Suda u pogledu prava na pristup sudu sažeta su u predmetu Zubac protiv Hrvatske ([VV], br. 40160/12, stavci 76. – 86., 5. travnja 2018.). Konkretno, ograničenje prava na pristup sudu neće biti sukladno članku 6. stavku 1. ako ne teži legitimnom cilju i ako ne postoji razuman odnos razmjernosti između upotrijebljenog sredstva i cilja koji se nastoji postići (ibid., stavak 78.).

(b) Primjena navedenih načela na ovaj predmet

  1. Podnositeljica zahtjeva u ovom predmetu imala je mogućnost pokrenuti pravni postupak. Tu je mogućnost iskoristila podnošenjem upravne tužbe protiv Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje s ciljem poništavanja njegova rješenja kojim joj je odbio priznati pravo na invalidsku mirovinu (vidi stavak 9. ove presude). Dakle, predmetni se postupak odnosio na spor protiv države do kojeg je došlo zbog radnji poduzetih u okviru izvršavanja njezinih javnih ovlasti (vidi stavke 99. – 100. ove presude). Međutim, iako je presudio u njezinu korist i poništio osporeno rješenje, Upravni sud u Rijeci ipak joj je odbio dosuditi troškove upravnog spora (vidi stavak 19. ove presude).
  2. Sud primjećuje da je odbijanje Upravnog suda u Rijeci da podnositeljici zahtjeva dosudi troškove upravnog spora proizašlo iz članka 79. Zakona o upravnim sporovima, kako je bio izmijenjen i dopunjen Izmjenama iz 2012., kojim je u relevantno vrijeme bilo predviđeno da svaka stranka u upravnom sporu podmiruje svoje troškove (vidi stavke 19. i 42. – 43. ove presude).
  3. U odluci od 27. rujna 2016. godine Ustavni sud Republike Hrvatske ukinuo je tu odredbu jer je bila u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske (vidi stavke 29. i 48. ove presude). Tako odlučivši, pravilo sadržano u osporenoj odredbi smatrao je ograničenjem prava na pristup sudu i utvrdio je da ono nije imalo legitiman cilj (vidi stavak 48. ove presude). Konkretno, smatrao je da upravni spor, izazvan nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela, ne može biti pošten ako država kao stranka koja je izgubila spor tužiteljima ne plati troškove postupka (ibid.).
  4. Uzimajući u obzir svoju vlastitu sudsku praksu o tom pitanju (vidi stavke 96. – 101. ove presude), Sud ne vidi razlog da dovodi u pitanje utvrđenje Ustavnog suda da navedena odredba predstavlja ograničenje prava na pristup sudu.
  5. Kad je riječ o legitimnom cilju, Sud ponavlja da je u ovom predmetu riječ o sporu protiv države do kojeg je došlo zbog radnji poduzetih u okviru izvršavanja njezinih javnih ovlasti (vidi stavke 99. – 100. i 102. ove presude). U takvim sporovima, prebacivanje od strane države troška ispravljanja njezinih vlastitih pogrešaka na dotične pojedince radi zaštite njezinih vlastitih financijskih interesa u suprotnosti je s dobro utvrđenim načelom da rizik od bilo koje pogreške državnog tijela mora snositi sama država (vidi stavak 100. ove presude). Prema tome, Sud ne vidi razlog da se ne složi s utvrđenjem Ustavnog suda da predmetna odredba nije težila legitimnom cilju i da je, u slučaju da izgubi u sporu u takvoj situaciji, upravo na državi da podmiri troškove postupka (vidi stavke 48. i 104. ove presude).
  6. Vlada je izrazila sumnje o tome jesu li podnositeljici zahtjeva stvarno nastali troškovi zastupanja po odvjetniku s obzirom na to da je njezin punomoćnik njezin sin (vidi stavke 2. 10. i 94. ove presude).
  7. U tom pogledu, Sud primjećuje da je u kasnijoj fazi postupka u upravnom sporu Upravni sud u Rijeci podnositeljici zahtjeva dosudio troškove zastupanja po odvjetniku u toj fazi postupka. Sud je to učinio iako ju je zastupao njezin sin, odnosno ne dovodeći u pitanje to jesu li joj ti troškovi stvarno nastali (vidi stavak 30. ove presude). Isti joj je sud dosudio takve troškove u istodobnom upravnom sporu protiv Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, u kojem ju je također zastupao njezin sin (vidi stavak 36. ove presude).
  8. Sud nadalje ponavlja u vezi s tim da se, prema njegovoj sudskoj praksi razvijenoj u kontekstu članka 41. Konvencije, koji smatra jednako relevantnim za ispitivanje osnovanosti ovog prigovora, smatra da su podnositelju zahtjeva nastali troškovi postupka ako ih je platio ili ih mora platiti sukladno zakonskoj ili ugovornoj obvezi (vidi, primjerice, Hajnal protiv Srbije, br. 36937/06, stavak 154., 19. lipnja 2012.).
  9. Kad je riječ o tvrdnji Vlade da je podnositeljica zahtjeva mogla nadležnim tijelima podnijeti zahtjev za besplatnu pravnu pomoć (vidi stavak 95. ove presude), Sud primjećuje, uzimajući u obzir podnositeljičinu tvrdnju u odgovoru i mjerodavno zakonodavstvo (vidi stavke 53. – 54. i 90. ove presude), da podnositeljica ne bi udovoljavala relevantnim uvjetima. Kad je riječ o daljnjoj tvrdnji Vlade da je podnositeljica mogla od Hrvatske odvjetničke komore zatražiti da joj imenuje odvjetnika da je zastupa pro bono (vidi stavak 95. ove presude), Sud primjećuje da to ne bi prekinulo tijek zakonskog roka od trideset dana za podnošenje upravne tužbe (vidi stavke 46. i 54. ove presude). Stoga nije bilo vjerojatno da bi joj, čak i da je njezin zahtjev obrađen na vrijeme, preostalo vrijeme bilo dovoljno da uspostavi kontakt s odvjetnikom i da on ili ona pravilno pripreme njezinu tužbu.
  10. S obzirom na gore navedeno (vidi stavke 96. – 110. ove presude), Sud utvrđuje da je došlo do povrede članka 6. stavka 1. Konvencije u ovom predmetu.

II. PRIMJENA ČLANKA 41. KONVENCIJE

112.  Člankom 41. Konvencije propisano je:

„Ako Sud utvrdi da je došlo do povrede Konvencije i dodatnih protokola, a unutarnje pravo zainteresirane visoke ugovorne stranke omogućava samo djelomičnu odštetu, Sud će, prema potrebi, dodijeliti pravednu naknadu povrijeđenoj stranci.”

A. Tvrdnje stranaka

1. Podnositeljica zahtjeva

  1. Podnositeljica zahtjeva potraživala je 20.000,00 eura (EUR) na ime naknade nematerijalne štete. Objasnila je da je bila zabrinuta zbog toga kako će pronaći sredstva da plati troškove zastupanja po odvjetniku, koje joj je Upravni sud u Rijeci odbio dosuditi. Nepravda jer je morala snositi te troškove i troškove vještačenja, iako je uspjela u sporu, uzrokovala joj je i duševne boli i patnju.
  2. Potraživala je i 32.265,00 hrvatskih kuna (HRK) za troškove i izdatke nastale pred domaćim sudovima te 15.500,00 kuna za troškove i izdatke nastale pred Sudom.
  3. Troškovi i izdaci nastali pred domaćim sudovima uključivali su:

–   troškove zastupanja po odvjetniku i troškove vještačenja koji su nastali u upravnom sporu kojem prigovara, a koji su iznosili 26.015,00 kuna (vidi stavak 18. ove presude), i

–   troškove pripreme ustavne tužbe od strane odvjetnika protiv rješenja Upravnog suda u Rijeci od 21. kolovoza 2014. (vidi stavke 9. – 21. ove presude), koji su iznosili 6.250,00 kuna.

  1. Troškovi i izdaci nastali pred Sudom uključivali su troškove zastupanja podnositeljice po odvjetniku, koji su iznosili 12.500,00 kuna i troškove prijevoda koji su iznosili 3.000,00 kuna.

2. Vlada

  1. Vlada je osporila ta potraživanja. Prvo je napomenula da podnositeljica zahtjeva nije podnijela zahtjev na ime naknade materijalne štete.
  2. Kad je riječ o zahtjevu podnositeljice na ime naknade nematerijalne štete, Vlada ga je smatrala pretjeranim i neutemeljenim. Nadalje je tvrdila da iz tvrdnji podnositeljice (vidi stavak 113. ove presude) nije jasno što je bio točan uzrok nematerijalne štete: da je platila te troškove kao što tvrdi (vidi stavak 89. ove presude), više ne bi bila zabrinuta zbog toga kako će pronaći sredstva da ih plati. Konačno, kad je riječ o naknadi štete na ovoj osnovi, Vlada je ustvrdila da je, u predmetima u kojima je utvrdio povredu prava na pristup sudu, Sud često smatrao da je najprikladniji način ispravljanja povrede obnova postupka kojem se prigovara, što je mogućnost koja je podnositeljici dostupna na temelju članka 76. Zakona o upravnim sporovima (vidi stavak 47. ove presude).
  3. Kad je riječ o zahtjevu podnositeljice za troškove i izdatke, Vlada je prvo ustvrdila da je pretjeran, nepotkrijepljen i neutemeljen. S tim u vezi prvo je ponovila svoje sumnje o tome je li podnositeljica doista platila te troškove s obzirom na to da je njezin odvjetnik u tom postupku bio njezin sin (vidi stavke 2., 10. i 94. ove presude).
  4. Vlada je nadalje napomenula, u pogledu troškova i izdataka pred domaćim sudovima, da se, prema sudskoj praksi Suda, takvi troškovi mogu nadoknaditi samo u onoj mjeri u kojoj su nastali kako bi se, putem domaćeg pravnog poretka, nastojalo spriječiti ili ispraviti navodnu povredu. Podnositeljica zahtjeva potražuje sve troškove navodno nastale u razdoblju od 10. srpnja 2012. do 9. listopada 2014. (vidi stavak 115. ove presude), odnosno, troškove upravnog spora u tom razdoblju (vidi stavke 9 .– 20. ove presude) i troškove svoje ustavne tužbe od 9. listopada 2014. (vidi stavak 21.ove presude). Međutim, činjenica koja predstavlja navodnu povredu članka 6. stavka 1. upravo je odbijanje Upravnog suda u Rijeci da joj dosudi naknadu troškova tog upravnog spora (vidi stavke 19. i 56. ove presude) koji su navodno nastali u tom razdoblju. Budući da je to odbijanje činjenica koja predstavlja navodnu povredu, ti se troškovi ne mogu (u isto vrijeme) smatrati troškovima nastalima s ciljem ispravljanja te povrede.
  5. Ako Sud ne bi prihvatio tu tvrdnju, Vlada je smatrala da je zahtjev podnositeljice za naknadu troškova nastalih u domaćem postupku pretjeran jer je njezin punomoćnik svoju naknadu za podnošenje upravne tužbe od 10. srpnja 2012. obračunao u skladu s Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika koja je stupila na snagu 19. prosinca 2012. (vidi stavke 9., 11. i 55. ove presude).
  6. Kad je riječ o troškovima nastalima u domaćem postupku, Vlada je kao posljednju tvrdnju navela da će podnositeljica te troškove, ako joj ih Sud dosudi, moći dobiti dva puta: jednom od Suda i opet u postupku povodom njezina zahtjeva za obnovu postupka (vidi stavke 47. i 111. ove presude).
  7. Kad je riječ o troškovima i izdacima nastalima pred Sudom, Vlada je istaknula da, prema informacijama dostupnima na internetskim stranicama Hrvatske odvjetničke komore, podnositeljičin punomoćnik tečno govori engleski jezik. Stoga je dovela u pitanje to jesu li troškovi prevođenja koje traži (vidi stavak 116. ove presude) zaista bili nužni.

B. Ocjena Suda

1. Opća razmatranja

  1. Sud primjećuje da je podnositeljica zahtjeva dostavila račun od 9. listopada 2014. koji se odnosi na troškove zastupanja po odvjetniku nastale pred domaćim sudovima i račun od 3. ožujka 2017. koji se odnosi na troškove zastupanja po odvjetniku nastale pred Sudom. Kad je riječ o sumnjama Vlade o tome jesu li podnositeljici ti troškovi stvarno nastali (vidi stavke 94. i 119. ove presude), Sud se poziva na svoja gore navedena utvrđenja o osnovanosti (vidi stavke 101. – 102.) i ponavlja da su troškovi naknade zastupanja stvarno nastali ako ih je podnositelj zahtjeva platio ili ih mora platiti.
  2. Isto tako, suprotno tvrdnji Vlade (vidi stavak 111. ove presude), ne postoji nikakva nedosljednost u pogledu uzroka nematerijalne štete. Prema mišljenju Suda, očito je da je podnositeljica platila troškove vještačenja i izjavila da će još morati platiti troškove zastupanja po odvjetniku (vidi stavke 14. – 15. i 89. ove presude).
  3. S druge strane, Sud smatra uvjerljivom tvrdnju Vlade da se ne mogu svi troškovi koji se potražuju kao troškovi domaćeg postupka prihvatiti kao takvi (vidi stavak 120. ove presude). Zapravo, prema sudskoj praksi Suda, takvi se troškovi mogu nadoknaditi samo u onoj mjeri u kojoj su nastali kako bi se spriječila ili ispravila povreda Konvencije (vidi, primjerice, Dudgeon protiv Ujedinjenog Kraljevstva (članak 50.), 24. veljače 1983., stavak 20.,Serija A br. 59, i Udruženo društvo strojovođa i vatrogasaca (ASLEF) protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 11002/05, stavak 58., 27. veljače 2007.).
  4. Međutim, Sud nije vezan odabirom podnositelja zahtjeva kada odlučuje o tome na kojoj se osnovi zahtjev ili dio zahtjeva treba razmotriti (vidi, primjerice, Dinu protiv Rumunjske, br. 64356/14, stavci 88. – 90., 7. veljače 2017.).
  5. Stoga, u mjeri u kojoj se zahtjev podnositeljice za troškove i izdatke nastale pred domaćim sudovima odnosi na troškove nastale u upravnom sporu kojem prigovara (vidi stavke 18. i 115. ove presude), Sud će ga ispitati kao zahtjev na ime naknade materijalne štete. To je stoga što odbijanje Upravnog suda u Rijeci da joj dosudi naknadu tih troškova predstavlja povredu koju je Sud utvrdio u ovom predmetu (vidi stavke 56. i 99. – 111. ove presude). U smislu članka 41. Konvencije, ti troškovi stoga predstavljaju materijalnu štetu uzrokovanu tom povredom i ne mogu se smatrati troškovima u smislu tog članka, odnosno troškovima nastalim radi sprječavanja ili ispravljanja te povrede (vidi stavak 126. ove presude).
  6. Preostali dio njezina zahtjeva, odnosno troškovi ustavne tužbe od 9. listopada 2014. (vidi stavke 21. i 115. ove presude), smatrat će se zahtjevom na ime troškova i izdataka nastalih pred domaćim sudovima, jer su doista nastali kako bi se ispravila predmetna povreda (vidi stavak 126. ove presude).

2. Šteta

  1. Sud je utvrdio da je odbijanje Upravnog suda u Rijeci u presudi od 21. kolovoza 2014. da podnositeljici zahtjeva dosudi naknadu troškova postupka predstavljalo povredu članka 6. stavka 1. Konvencije (vidi stavke 99. – 104.). Stoga postoji dostatna uzročno-posljedična veza između zahtjeva podnositeljice za naknadu troškova upravnog spora u razdoblju prije te presude (vidi stavak 128. ove presude) i utvrđene povrede.
  2. Vlada je tvrdila da su ti troškovi pretjerani jer je punomoćnik podnositeljice svoju naknadu za podnošenje upravne tužbe od 10. srpnja 2012. obračunao u skladu s Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika koja je stupila na snagu 19. prosinca 2012. (vidi stavke 9., 11., 55. i 121. ove presude). Međutim, Sud primjećuje da, prema toj tarifi, odvjetnik mora primijeniti tarifu koja je na snazi u vrijeme naplate naknade i da je punomoćnik podnositeljice relevantan račun izdao 9. listopada 2014. (vidi stavke 55. i 89. ove presude). Štoviše, tom je tarifom bilo predviđeno i da sudovi moraju primijeniti tarifu koja je na snazi u trenutku donošenja rješenja o troškovima (vidi stavak 55. ove presude). U ovom je predmetu Upravni sud u Rijeci donio rješenje o troškovima 21. kolovoza 2014., odnosno nakon što je ta tarifa stupila na snagu (vidi stavke 11., 19. i 55. ove presude). Sud stoga ne može prihvatiti tvrdnju Vlade da je zahtjev pretjeran.
  3. S obzirom na gore navedeno (vidi stavke 130. – 131. ove presude), Sud prihvaća zahtjev podnositeljice na ime naknade materijalne štete (vidi stavak 128. ove presude) i dosuđuje joj iznos od 3.500,00 eura na toj osnovi za naknadu štete, uvećan za sve poreze koji bi se mogli obračunati na taj iznos.
  4. Sud smatra i da je podnositeljica zahtjeva zasigurno pretrpjela nematerijalnu štetu. Odlučujući na pravičnoj osnovi, dosuđuje joj iznos od 3.000,00 eura na toj osnovi, uvećan za sve poreze koji bi se mogli obračunati.

3. Troškovi i izdaci

  1. Kad je riječ o zahtjevu podnositeljice za naknadu troškova i izdataka (vidi stavke 114. – 116. i 129. ove presude), Sud ponavlja da, prema njegovoj sudskoj praksi, podnositelj zahtjeva ima pravo na naknadu troškova i izdataka samo u mjeri u kojoj je dokazano da su oni stvarno nastali i bili potrebni te da je njihova visina razumna.
  2. 135. S tim u vezi, Sud primjećuje da, sukladno pravilu 36. stavku 5. Poslovnika Suda, odvjetnik ili drugi odobreni zastupnik mora imati odgovarajuće znanje jednog od službenih jezika Suda i mora ga znati dovoljno da bi se mogao izražavati na tom jeziku. Sud stoga prihvaća tvrdnju Vlade (vidi stavak 123. ove presude) da troškovi prijevoda nisu bili nužni jer se čini da punomoćnik podnositeljice zahtjeva dovoljno zna engleski jezik.
  3. Uzimajući u obzir dokumente koje ima u posjedu i prethodno navedene kriterije (vidi stavak 134. ove presude), Sud smatra razumnim dosuditi iznos od 840,00 eura na ime troškova domaćeg postupka (vidi stavke 115. i 129. ove presude) i 1.683,00 eura za postupak pred Sudom (vidi stavak 116. ove presude), uvećan za sve poreze koji bi se mogli zaračunati podnositeljici zahtjeva.

4. Zatezna kamata

  1. Sud smatra primjerenim da se stopa zatezne kamate temelji na najnižoj kreditnoj stopi Europske središnje banke uvećanoj za tri postotna boda.

 

IZ TIH RAZLOGA SUD JEDNOGLASNO

  1. utvrđuje da je zahtjev dopušten;

  2. presuđuje da je došlo do povrede članka 6. stavka 1. Konvencije;

  3. presuđuje (a) da tužena država treba isplatiti podnositeljici zahtjeva, u roku od tri mjeseca od datuma kada presuda postane konačna u skladu s člankom 44. stavkom 2. Konvencije, sljedeće iznose koje je potrebno preračunati u hrvatske kune prema tečaju važećem na dan isplate:

(i)  3.500,00 EUR (tri tisuće petsto eura), na ime naknade materijalne štete, uvećano za sve poreze koji bi se mogli zaračunati podnositeljici zahtjeva;

(ii) 3.000,00 EUR (tri tisuće eura) na ime naknade nematerijalne štete, uvećano za sve poreze koji bi se mogli zaračunati;

(iii)  2.523,00 EUR (dvije tisuće petsto dvadeset i tri eura) na ime naknade troškova i izdataka, uvećano za sve poreze koji bi se mogli zaračunati podnositeljici zahtjeva;

(b) da se od proteka prethodno navedena tri mjeseca do namirenja plaća obična kamata na navedene iznose koja je jednaka najnižoj kreditnoj stopi Europske središnje banke tijekom razdoblja neplaćanja, uvećanoj za tri postotna boda;

  1. odbija preostali dio zahtjeva podnositeljice za pravednom naknadom.

Sastavljeno na engleskome jeziku i otpravljeno u pisanom obliku dana 22. travnja 2021. u skladu s pravilom 77. stavcima 2. i 3. Poslovnika Suda.

Renata Degener                                                               Krzysztof Wojtyczek

        Tajnica                                                                             Predsjednik

 

Prevela prevoditeljska agencija Alkemist

 

 

FIRST SECTION

CASE OF ZUSTOVIĆ v. CROATIA

(Application no. 27903/15)

JUDGMENT

Art 6 § 1 (civil) • Judgment quashing a decision denying a disability pension and dismissing the claim for costs based on a provision of law providing that each party to judicial review proceedings bear their own costs • Provision constituting a restriction of access to court invalidated by the Constitutional Court • State having to bear the costs of the proceedings in dispute against it originating from acts in the exercise of its public authority

STRASBOURG

22 April 2021

FINAL

22/07/2021

This judgment has become final under Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the case of Zustović v. CroatiaThe European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:

Krzysztof Wojtyczek, President,
Ksenija Turković,
Alena Poláčková,
Péter Paczolay,
Gilberto Felici,
Erik Wennerström,
Raffaele Sabato, judges,
and Renata DegenerSection Registrar,

Having regard to:

the application (no. 27903/15) against the Republic of Croatia lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by a Croatian national, Ms Nisveta Zustović (“the applicant”), on 2 June 2015;

the decision to give notice to the Croatian Government (“the Government”) of the complaint concerning access to a court and to declare inadmissible the remainder of the application;

the parties observations;

Having deliberated in private on 16 March 2021,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

INTRODUCTION

1.  The case concerns administrative and judicial review proceedings regarding the applicants disability pension in which the relevant administrative court, while ruling in her favour on the merits, dismissed her claim for costs based on a provision of the Administrative Disputes Act, which, at the time, provided that each party to judicial review proceedings had to bear its own costs. That provision was later invalidated by the Constitutional Court as incompatible with the Constitution.

THE FACTS

2.  The applicant was born in 1957 and lives in Kršan. She was represented by her son Mr B. Zustović, an advocate practising in Pazin.

3.  The Government were represented by their Agent, Ms Š. Stažnik.

4.  The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

  1. ADMINISTRATIVE AND JUDICIAL REVIEW PROCEEDINGS CONCERNING THE APPLICANTS DISABILITY PENSION

5.  On 16 February 2012 the applicants doctor requested an assessment of her capacity to work, thereby initiating administrative proceedings before the regional office of the Croatian Pension Fund in Pula (Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranjePodručna služba u Puli – hereafter “the Pula Pension Fund”). In those proceedings, the applicant was represented by her son, an advocate, who also represented her before the Court (see paragraph 2 above).

6.  By a decision of 9 March 2012 the Pula Pension Fund dismissed the request, relying on the opinion of an in-house medical expert of 1 March 2012.

7.  The applicant lodged an appeal with the Central Office of the Croatian Pension Fund (Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranjeSredišnja služba  hereafter “the Central Pension Fund”).

8.  After obtaining the opinion of a senior in-house medical expert on 16 May 2012by a decision of 21 May 2012 the Central Pension Fund dismissed the applicants appeal as ill-founded.

9.  On 10 July 2012 the applicant brought an action for judicial review with the Rijeka Administrative Court (Upravni sud u Rijeci). She asked the court to quash the Pension Funds decisions, rule on the merits of the case by granting her a disability pension from 16 February 2012 and award her the costs of the proceedings. She submitted that the Pension Funds in-house experts had not interviewed her and that she had not been served with a copy of their opinions. She therefore asked the court to obtain an independent expert opinion.

10.  In the judicial review proceedings, the applicant continued to be represented by her son (see paragraph 2 and 5 above). The Croatian Pension Fund was represented by its in-house lawyers.

11.  On 19 December 2012 the new Scale of Advocates Fees entered into force (see paragraph 55 below), increasing the costs of legal representation by an advocate in judicial review proceedings.

12.  On 28 December 2012 the 2012 Amendments to the Administrative Disputes Act came into force. From that date section 79 provided that each party to judicial review proceedings had to bear its own costs. The new rule applied immediately to all ongoing proceedings in which the main hearing had not been closed (see paragraphs 42-43 below).

13.  At a hearing on 4 October 2013 the Rijeka Administrative Court ordered an expert medical report by an independent expert.

14.  On 28 January 2014 the court invited the applicant to advance, within fifteen days, 4,000 Croatian kunas (HRK) for the costs of the expert report. On 3 June 2014 the court invited her to advance further HRK 140.

15.  On 11 February and 9 July 2014 respectively, the applicant paid those amounts.

16.  On 29 April 2014 an independent medical expert carried out an expert medical assessment and found that the applicants health had deteriorated to the extent that she had completely and permanently lost her capacity to work.

17.  At a hearing held on 3 June 2014 the Rijeka Administrative Court heard the medical expert, who stated that he could not determine exactly when the applicant had lost her capacity to work. He was however certain that at the time of adoption of the Pula Pension Funds decision of 9 March 2012 (see paragraph 6 above) she had been incapable of working.

18.  At a hearing held on 21 August 2014 the applicant, represented by her son as her advocate, asked the court to award her the costs of the proceedings. She submitted that section 79 of the Administrative Disputes Act, which at the time provided that each party had to bear its own costs (see paragraph 42 below), was contrary to the Constitution because it unduly restricted the right of access to a court and disturbed procedural equality between the parties. The applicant thus asked the court to apply section 79 in its original wording (that is, before the entry into force of the 2012 Amendments, see paragraph 41 below) and award her HRK 26,015 for the costs of the proceedings, consisting of the costs of her legal representation and the costs of the expert report (HRK 4,140, see paragraphs 14-15 above).

19.  By a judgment adopted on the same day, 21 August 2014, the Rijeka Administrative Court quashed the Pension Funds decisions of 9 March and 21 May 2012 (see paragraphs 6 and 8 above) and remitted the case for fresh consideration. It ordered the Pula Pension Fund to decide on the applicants right to a disability pension on the basis of the report obtained from the independent medical expert in the judicial review proceedings (see paragraph 16 above). At the same time, it dismissed the applicants claim for the costs of the proceedings. It referred to section 79 of the Administrative Disputes Act as in force at the material time (see paragraph 12 above and paragraph 42 below), which it did not consider contrary to the right to a fair hearing guaranteed by the Croatian Constitution and the Convention.

20.  The Rijeka Administrative Courts judgment was served on the applicants representative on 9 September 2014.

21.  On 9 October 2014 the applicant lodged a constitutional complaint against the part of that judgment containing the ruling on costs. She complained, inter alia, that her right to a fair hearing, in particular her right of access to a court and the right to procedural equality, as guaranteed by Article 29 of the Croatian Constitution and Article 6 § 1 of the Convention, had been violated when the Rijeka Administrative Court, while ruling in her favour, had refused to award her the costs of the proceedings. In so doing, she repeated, in substance, the arguments she had advanced before that court (see paragraph 18 above). She also relied on the Courts judgment in the case of Airey v. Ireland (9 October 1979, Series A no. 32).

22.  By a decision of 18 November 2014 the Constitutional Court declared the constitutional complaint by the applicant inadmissible, on the grounds that the contested decision did not concern the merits of the case and, as such, was not amenable to constitutional review. On 2 December 2014 it served its decision on the applicants representative.

23.  In the resumed proceedings, the Pula Pension Fund decided to obtain the opinion of a medical expert to determine the exact date on which the applicant had lost her capacity to work (see paragraph 17 above).

24.  On 3 March 2015 the Pula Pension Fund granted the applicant a disability pension in the amount of HRK 1,322.89 per month starting from 1 March 2012, on the grounds of her permanent incapacity to work. In deciding this, it referred to the opinion of an in-house medical expert, who had established that she had lost her capacity to work in March 2012.

25.  On 30 March 2015 the Pula Pension Fund ordered that the applicant be paid the pension instalments due for the period 1 March 2012 to 30 March 2015.

26.  Considering that her pension should have been higher and that she was entitled to the statutory default interest accrued on the pension instalments due in the above-mentioned period, the applicant appealed against the Pula Pension Funds decision of 3 March 2015 (see paragraph 24 above).

27.  By a decision of 26 August 2015 the Central Pension Fund allowed the applicants appeal, quashed the Pula Pension Funds decision of 3 March 2015 (see paragraph 24 above) and remitted the case for fresh consideration.

28.  Considering that her appeal had been allowed only in part, the applicant brought a second action for judicial review against the Central Pension Funds decision of 26 August 2015.

29.  On 27 September 2016 the Constitutional Court invalidated, as contrary to the Constitution, section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments (see paragraph 12 above and paragraphs 42-43 below).

30.  By a judgment of 12 December 2017 the Rijeka Administrative Court quashed the contested decision of 26 August 2015 (see paragraph 27 above) and remitted the case for fresh consideration. The court also awarded the applicant HRK 3,125 for the costs of her second action for judicial review (see paragraph 28 above).

31.  By a decision of 19 April 2018 of the High Administrative Court overturned the ruling on costs and, referring to its opinion of 12 February 2018 (see paragraph 50 below), ordered that each party bear its own costs.

32.  The applicant then lodged a second constitutional complaint in these proceedings, challenging the High Administrative Courts decision.

33.  This time the Constitutional Court allowed the constitutional complaint and, by a decision of 5 June 2019, quashed the High Administrative Courts decision of 19 April 2018 (see paragraph 31 above) and remitted the case for fresh consideration. It referred to its decision of 9 April 2019 (see paragraph 51 below), reiterating that the High Administrative Courts opinion of 12 February 2018 (see paragraph 50 below) and the decisions based on it were in breach of the right of access to a court.

  1. OTHER RELEVANT PROCEEDINGS

34.  In 2017 the applicant – represented by her son as her advocate – brought an action for judicial review in the Rijeka Administrative Court against a decision of the Croatian Health Insurance Fund of 15 November 2017. By a judgment of 17 May 2018 the court ruled in her favour, quashed the contested decision of the Fund and remitted the case for fresh consideration. Referring to the High Administrative Courts opinion of 12 February 2018 (see paragraph 50 below), it however dismissed the applicants claim for the costs of the judicial review proceedings and ordered that each party bear its own costs. The applicant then appealed against the ruling on costs, but her appeal was dismissed by a decision of the High Administrative Court of 17 May 2018.

35.  However, on 5 June 2019, upon the applicants constitutional complaint (see paragraph 33 above), the Constitutional Court quashed the High Administrative Courts decision of 17 May 2018 (see paragraph 34 above) and remitted the case for fresh consideration. It referred to its decision of 9 April 2019 (see paragraph 51 below), reiterating that the High Administrative Courts opinion of 12 February 2018 (see paragraph 50 below) and the decisions based on it were in breach of the right of access to a court.

36.  In the resumed judicial review proceedings, the High Administrative Court first, on 12 September 2019, quashed the Rijeka Administrative Courts ruling on costs of 17 May 2018 (see paragraph 34 above) and remitted the case for fresh consideration. In a decision of 27 September 2019 the latter awarded the applicant the costs of the judicial review proceedings, consisting of the costs of her legal representation by an advocate.

RELEVANT LEGAL FRAMEWORK AND PRACTICE

  1. CONSTITUTION

37.  The relevant provisions of the Constitution of the Republic of Croatia (Ustav Republike Hrvatske, Official Gazette no. 56/90 with subsequent amendments) read as follows:

Article 115 § 3

The courts shall decide [cases] on the basis of the Constitution, statute, international agreements and other valid sources of law.”

Article 134

“International agreements in force which have been concluded and ratified in accordance with the Constitution and made public shall be part of the internal legal order of the Republic of Croatia and shall have precedence in terms of their legal effects over the [domestic] statutes ...”

  1. CONSTITUTIONAL COURT ACT

38.  The relevant provisions of the Constitutional Act on the Constitutional Court of the Republic of Croatia (Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Official Gazette of the Republic of Croatia no. 99/99 with subsequent amendments – “the Constitutional Court Act”) read as follows:

III. REVIEW OF THE CONSTITUTIONALITY OF STATUTES AND THE CONSTITUTIONALITY AND LEGALITY OF SUBORDINATE LEGISLATION

Section 35

“An application instituting proceedings before the Constitutional Court [application for constitutional review] may be submitted by:

- ...;

- the Supreme Court of the Republic of Croatia or other court, if the issue of constitutionality and legality has arisen in proceedings before that court;

- ..”

Section 37(1)

“If a court in the proceedings finds that the statute to be applied or some of its provisions are not in conformity with the Constitution, it shall stay the proceedings and lodge an application with the Constitutional Court to review the conformity of the statute or its specific provisions with the Constitution.”

Section 38

“Every natural or legal person has the right to propose the institution of proceedings to review the constitutionality of statutes [petition for constitutional review] ...

The Constitutional Court may of its own motion institute proceedings to review the constitutionality of statutes...”

Section 55

“(1)  The Constitutional Court shall invalidate a statute or its provisions if it finds that they are incompatible with the Constitution ...

(2)  Unless the Constitutional Court decides otherwise, the invalidated statute or its provisions shall cease to have legal force on the date of publication of the Constitutional Courts decision in the Official Gazette.”

Section 58(2) and (4)

“(2)  Every natural or legal person who has lodged with the Constitutional Court a petition to review the constitutionality of a statutory provision, or the constitutionality or legality of a provision of subordinate legislation, and whose petition has been accepted by the Constitutional Court and [that] provision invalidated, has a right to lodge with the relevant authority [a request to reopen the proceedings] and ask that the decision based on the invalidated ... provision ... be set aside.

..

(4)  [The request to reopen the proceedings] referred to in paragraphs 2 and 3 ... may be lodged within six months of the publication of the Constitutional Courts decision in the Official Gazette.”

  1. ADMINISTRATIVE DISPUTES ACT
    1. Relevant provisions

39.  The Administrative Disputes Act (Zakon o upravnim sporovima, Official Gazette no. 20/10 with further amendments), which governs judicial review proceedings (administrative disputes), has been in force since 1 January 2012.

  1. Provision governing the costs of proceedings and its amendments

40.  Section 79 of the Administrative Disputes Act governs the costs of judicial review proceedings. Under Croatian law, there are two types of judicial decisions: judgments (presude) and rulings (rješenja). The courts decide on the merits of a case by a judgment and on procedural issues by a ruling. The costs of proceedings are always decided by a ruling even when the decision on costs is incorporated in a judgment. In such cases, the point in the operative provisions of a judgment in which the court decides on costs is considered to be a ruling. The consequence of this distinction is that when legislation allows a certain remedy to be lodged only against a judgment, it means that the same remedy is not available against the part of a judgment concerning a decision on costs, that part being considered a ruling.

(a)   Original wording

41.  In its original wording, section 79 of the Administrative Disputes Act provided:

Costs of judicial review proceedings

Section 79

“(1)  The costs of the proceedings are the disbursements made during or in relation to the proceedings. The costs of the proceedings also include fees for the services of advocates and other persons legally entitled to remuneration.

(2) Each party shall advance the costs incurred by his or her actions, unless otherwise provided by law. Costs incurred as a result of the court acting of its own motion shall be advanced from the courts budget.

(3)  A party who loses a case completely shall bear the costs of the proceedings in full, unless otherwise provided by law. If a party succeeds in the proceedings in part, the court may, having regard to the success achieved, order that each party bear its own costs, that one party reimburse the other party the corresponding part of the costs or that the costs be apportioned in proportion to success in the proceedings.

(4)  A party who withdraws an action, appeal or other motion which has resulted in costs being incurred by the other parties shall also bear those parties costs.

(5)  In deciding which costs shall be reimbursed to a party, the court shall take into account only the costs which were necessary for the conduct of the proceedings.”

(b)   2012 Amendments to the Administrative Disputes Act

42.  Section 79 was amended by the 2012 Amendments to the Administrative Disputes Act (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima, Official Gazette no. 143/2012 – “the 2012 Amendments”), which entered into force on 28 December 2012. The text of section 79, as amended by the 2012 Amendments, read as follows:

Costs of judicial review proceedings

Section 79

“In judicial review proceedings, each party shall bear its own costs.”

43.  The Amendments provided for their immediate application to all ongoing proceedings in which the main hearing had not been closed.

(c)   2017 Amendment to the Administrative Disputes Act

44.  In order to comply with the Constitutional Courts decision of 27 September 2016 (see paragraph 29 above and paragraph 48 below), Croatian Parliament adopted the 2017 Amendment to the Administrative Disputes Act (Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o upravnim sporovima, Official Gazette no. 29/2017 – “the 2017 Amendment”), which entered into force on 31 March 2017. The wording of section 79, as amended by 2017 Amendment, is largely identical to the original wording of that provision (see paragraph 41 above), and reads as follows:

Costs of judicial review proceedings

Section 79

“(1)  The costs of the proceedings are justified disbursements made during or in relation to the proceedings. The costs of the proceedings also include fees for the services of advocates and other persons legally entitled to remuneration.

(2)  The value of the subject matter of the dispute shall be considered undeterminable.

(3)  Each party shall advance the costs incurred by his or her actions, unless otherwise provided by law. Costs incurred as a result of the court acting of its own motion shall be advanced from the courts budget.

(4)  A party who loses a case completely shall bear the costs of the proceedings in full, unless otherwise provided by law. If a party succeeds in the proceedings in part, the court may, having regard to the success achieved, order that each party bear its own costs, that one party reimburse the other party the corresponding part of the costs or that the costs be apportioned in proportion to success in the proceedings.

(5)  A party who withdraws an action, appeal or other motion which has resulted in costs being incurred by the other parties shall also bear those parties costs.

(6)  The court may decide on the costs of the proceedings together with the decision on the merits or by a separate ruling within fifteen days of the date of pronouncement of the judgment.

(7) An appeal is allowed against the ruling referred to in paragraph 6 ....”

45.  The Amendment provided for its immediate application to all ongoing proceedings.

  1. Other relevant provisions

46.  Under section 24 of the Administrative Disputes Act, an action for judicial review must be brought within thirty days of service of the decision being contested.

47.  Section 76 allows for the possibility to reopen judicial review proceedings on the basis of a judgment of the European Court of Human Rights. The text of that provision is reproduced in the case of Guberina v. Croatia (no. 23682/13, § 28, ECHR 2016).

  1. Relevant practice
    1. The Constitutional Courts decision of 27 September 2016 invalidating the 2012 Amendments

48.  Following an application for constitutional review lodged in 2014 by the High Administrative Court, and a number of petitions for such review lodged in the period between 2012 and 2014 by the Croatian Bar Association, the Association of Corporate Lawyers, several advocates and some other petitioners, by a decision of 27 September 2016 the Constitutional Court invalidated, as contrary to the Constitution, section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments (see paragraph 42 above). The relevant part of its decision reads as follows:

“...the manner of legal regulation of reimbursement of the costs of proceedings is one of the components of the right of access to justice, which is immanent to the right to a fair hearing [guaranteed by] Article 29 [§ 1] of the Croatian Constitution and Article 6 of the Convention...

...

... judicial review proceedings ... usually require the parties to seek legal assistance provided by advocates.

... such proceedings cannot be fair unless it is ensured that the losing party pays the costs of the proceedings to the opposing party, which are, in essence, caused by an unlawful decision or action of the State or public authorities.

...

... the Constitutional Court finds that the amendment of the original section 79 of the Administrative Disputes Act did not have a legitimate aim, and was aimed at protecting the financial interests of the State (since it is precisely the State that must bear the costs of the proceedings in the event of losing the case).

... the right of access to a court is not absolute. It is subject to restrictions ....

In the present case, the restriction imposed by the [2012 Amendments] was without objective, legitimate and constitutionally justified reasons.

For these reasons, the Constitutional Court invalidates section 79 of the Administrative Disputes Act ...”

49.  The Constitutional Court deferred the effects of its decision by giving the Croatian Parliament until 31 March 2017 to amend the unconstitutional provision. Parliament did so by adopting the 2017 Amendment to the Administrative Disputes Act (see paragraph 44 above).

  1. Other relevant practice

50.  At a session on 12 February 2018 the High Administrative Court adopted an opinion that when an administrative court or the High Administrative Court in judicial review proceedings quashes a decision of a public authority and remits the case for fresh consideration (as opposed to the situation where it rules on the matter itself by replacing the contested decision of a public authority), each party has to bear its own costs.

51.  In decision no. U-III-2086/2018 of 9 April 2019 the Constitutional Court allowed a constitutional complaint and quashed a decision based on that opinion whereby the Split Administrative Court had decided that each party had to bear its own costs. The Constitutional Court held that the effects of that opinion were the same as those of the invalidated section 79 of the Administrative Disputes Act as amended by the 2012 Amendments (see paragraph 42 above). Therefore, that opinion and the contested decision based on it were in breach of the complainants right of access to a court.

  1. OTHER LEGISLATION

52.  Under the Court Fees Act (Zakon o sudskim pristojbama, Official Gazette no. 74/95 with further amendments), as in force at the relevant time, plaintiffs had to pay HRK 500 to bring an action for judicial review and pay the same amount of court fees for the judgment delivered in those proceedings. However, plaintiffs in judicial review proceedings relating to pensions and disability insurance were exempt from court fees.

53.  Under section 8(1) of the Legal Aid Act (Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći, Official Gazette no. 62/08 with further amendments), which was in force between 7 June 2008 and 31 December 2013, persons requesting legal aid were not eligible for it if they or an adult member of their household owned another house or flat than the one in which they lived.

54.  Under the Advocates Act (Zakon o odvjetništvu, Official Gazette no. 9/94 with further amendments), the Croatian Bar Association had to ensure free legal assistance (pro bono representation by an advocate) to war victims and socially vulnerable individuals in cases in which such persons were exercising rights related to their status, as well as in other cases specified in the Bar Associations internal regulations. The information notice on the website of the Croatian Bar Association specifies that submitting a request for pro bono representation does not interrupt the running of statutory time-limits, for example, those prescribed for bringing actions or lodging legal remedies.

55.  The Scale of Advocates Fees (Tarifa o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, Official Gazette no. 142/12 with further amendments), which entered into force on 19 December 2012, provides that:

- an advocate must apply the scale applicable at the time of charging the fees (section 48(1)); and

- when the court or other authority decides on the costs of the proceedings, it must apply the scale in force at the time of adoption of the decision on costs (section 48(3)).

THE LAW

  1. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 6 § 1 OF THE CONVENTION

56.  The applicant complained that her right to a fair hearing had been violated on account of her inability to obtain reimbursement of the costs of the judicial review proceedings in which the domestic courts had ruled in her favour. She relied on Article 6 § 1 of the Convention, which reads as follows:

“In the determination of his civil rights and obligations ... everyone is entitled to a fair ... hearing ... by [a] ... tribunal ...”

  1. Admissibility

57.  The Government disputed the admissibility of this complaint on two grounds. They argued the applicant had not complied with the six-month rule and, alternatively, that she had failed to exhaust domestic remedies.

  1. Compliance with the sixth-month rule

(a)   Submissions by the parties

58.  In their observations of 19 January 2017 the Government submitted that the applicant had failed to comply with the six-month rule because she had wrongly believed that the constitutional complaint she had lodged on 9 October 2014 (see paragraph 21 above) was an effective remedy to be exhausted for the purposes of Article 35 § 1 of the Convention and thus capable of interrupting the running of the six-month time-limit prescribed by that Article.

59.  They explained that under the well-established case-law of the Constitutional Court a constitutional complaint could not be lodged against a ruling on the costs of proceedings. The applicants legal representative should have been aware of that.

60.  Consequently, the final decision within the meaning of Article 35 § 1 of the Convention, for the purposes of calculating the six-month time-limit in the applicants case, was not the Constitutional Courts decision of 18 November 2014 (see paragraph 22 above), but the Rijeka Administrative Courts decision of 21 August 2014, which had been served on her representative on 9 September 2014 (see paragraphs 19-20 above). However, her application to the Court had been lodged on 2 June 2015, that is, more than six months later.

61.  The applicant replied that it could be seen from the case of Kardoš v. Croatia (no. 25782/11§§ 31-39, 26 April 2016) that the Court had already had the opportunity to address a similar inadmissibility objection by the Government and that it had each time rejected that argument because accepting it would have disregarded the fact that the Constitutional Courts practice could evolve. The applicant thus specifically referred to the reasons given by the Court in that judgment, which she considered equally applicable in her case (she also relied on the Courts judgment in the case of Pavlović and Others v. Croatia, no. 13274/11, §§ 30-38, 2 April 2015).

62.  In their comments of 10 April 2017 to the applicants observations the Government retorted that for the practice to evolve, there had to be an argument to that effect. However, even though the applicant had been represented by a qualified representative, in her constitutional complaint of 9 October 2014 (see paragraph 21 above) she had not raised any argument that would have prompted the Constitutional Court to develop its case-law and change its position.

63.  In her factual update of 22 October 2019 the applicant informed the Court of the further developments in the proceedings complained of (see paragraphs 30-33 above) and of the concurrent judicial review proceedings against the Croatian Health Insurance Fund (see paragraphs 34-36 above). She emphasised that in both sets of proceedings the Constitutional Court had not only allowed her constitutional complaint but had also quashed the contested rulings on costs (see paragraphs 33 and 35 above).

64.  To that, the Government replied that at the time of adoption of the Rijeka Administrative Courts decision of 21 August 2014 the Constitutional Courts case-law to the effect that rulings on costs were not amenable to constitutional review had been uniform and consistent, allowing for no exceptions. They thus maintained their argument (see paragraphs 58-60 above) that the Rijeka Administrative Courts judgment of 21 August 2014 (see paragraph 19 above) was the last domestic decision in the applicants case and that by lodging her application with the Court on 2 June 2015 she had failed to comply with the six-month rule.

(b)   The Courts assessment

65.  The Court has indeed, as pointed out by the applicant (see paragraph 61 above), already had an opportunity to address a similar inadmissibility objection raised by the Government in a number of cases against Croatia, and each time has rejected it (see, notably, Pavlović and Others, cited above, §§ 30-38, 2 April 2015, and Vrtar v. Croatia, no. 39380/13§§ 75-76, 7 January 2016 and the cases cited therein). It sees no reason to hold otherwise in the present case.

66.  In addition, in the Vrtar case the Court held that it would be contrary to the principle of subsidiarity to hold that a constitutional complaint should not have been exhausted just because at the time the Constitutional Courts practice suggested that the decision being contested was not amenable to constitutional review. To do so would not only ignore the fact that such practice may evolve but would, more importantly, remove any incentive for such evolution as applicants would systematically address their complaints to the Court without giving a chance to the Constitutional Court to change its practice (see Vrtar, cited above, § 76). In the present case, the Constitutional Courts decision in the subsequent course of the proceedings complained of and that in the concurrent judicial review proceedings where that court examined the applicants constitutional complaints lodged against the rulings on costs (see paragraphs 33 and 35 above) only reinforce this view and the resulting conclusion that she cannot be blamed for lodging her first constitutional complaint on 9 October 2014 (see paragraph 21 above) against the ruling on costs of 21 August 2014 (see paragraph 19 above) and thus giving the Constitutional Court an opportunity to redress the alleged violation of her right of access to a court.

67.  It follows that the Governments objection regarding non-compliance with the six-month rule must be rejected.

  1. Exhaustion of domestic remedies

(a)   Submissions by the parties

(i)      The Government

68.  The Government submitted that the applicant had not exhausted domestic remedies in that she had not lodged a petition for constitutional review under section 58(2) of the Constitutional Court Act (see paragraph 38 above) asking the Constitutional Court to review whether section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments (see paragraph 42 above), was in conformity with the Croatian Constitution. Had she done so, she would have been able, after the Constitutional Court had invalidated that provision (see paragraphs 29 and 48 above), to seek the reopening of the judicial review proceedings under section 58(4) of the Constitutional Court Act (see paragraph 38 above) and have the ruling on costs overturned.

69.  In this connection, the Government noted that at the hearing of 21 August 2014 before the Rijeka Administrative Court the applicant had argued that section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments, was contrary to the Croatian Constitution (see paragraph 18 above). She repeated the same argument in her constitutional complaint (see paragraph 21 above). In view of the Constitutional Courts case-law that a constitutional complaint could not be lodged against a ruling on the costs of proceedings (see paragraph 59 above), the Government averred that the lodging of a petition for constitutional review had had much greater chances of success.

70.  The Government further submitted the Rijeka Administrative Court had not had the power to apply the Constitution directly to override the statutory provision. That court could have only lodged an application for constitutional review of the impugned provision (see section 37(1) of the Constitutional Court Act, cited in paragraph 38 above). However, the applicant could not have expected it to do so as that would have required it to stay the proceedings (ibid.) – which had been of existential importance for her – sine die as it could not have predicted when the Constitutional Court would deliver a decision on such an application. Contrary to the applicants argument (see paragraph 72 below), a partial stay of the proceedings would not have been possible.

(ii)     The applicant

71.  The applicant replied that it was unreasonable to say that she should have lodged a petition for constitutional review, as the Government had suggested, in a situation where she had already raised all the relevant Convention and Constitution-based arguments in the judicial review proceedings complained of in which she had also lodged a constitutional complaint (see paragraphs 18 and 21 above).

72.  Faced with her arguments, the Rijeka Administrative Court could itself have lodged an application for constitutional review (see section 37(1) of the Constitutional Court Act, cited in paragraph 38 above). In so doing, that court could have stayed the judicial review proceedings just in the part regarding costs and could have continued the examination of the case in the part concerning her disability pension.

73.  Likewise, following her constitutional complaint, the Constitutional Court could have instituted constitutional review proceedings of its own motion (see section 38(2) of the Constitutional Court Act, cited in paragraph 38 above).

74.  Lastly, the applicant submitted that lodging the petition suggested by the Government would have led to an abstract review of the constitutionality of section 79 of the Administrative Disputes Act as in force at the time (see paragraph 42 above), whereas she had complained of a breach of the Convention in her particular case and in that regard had exhausted all the available remedies.

75.  In any event, even if she had lodged such a petition, that would not have interrupted the running of the six-month time-limit, which, according to the Government (see paragraphs 58-60 above), had started to run from service of the Rijeka Administrative Courts judgment of 21 August 2014.

(b)   The Courts assessment

76.  The Court considers that, for the reasons set out below (see paragraphs 77-81), it may leave open the issue whether a petition for constitutional review under Croatian law could be regarded as an effective remedy which applicants must use in order to comply with their obligation under Article 35 § 1 of the Convention to exhaust domestic remedies. That is so because even assuming that such a petition can be considered an effective remedy, the applicant did not have to use it in the present case.

77.  The Court reiterates that that if more than one potentially effective remedy is available, the applicant is only required to have used one of them (see Moreira Barbosa v. Portugal (dec.), no. 65681/01, ECHR 2004V (extracts); Jeličić v. Bosnia and Herzegovina (dec.), no. 41183/02, ECHR 2005XII (extracts); Karakó v. Hungary, no. 39311/05, § 14, 28 April 2009; and Aquilina v. Malta [GC], no. 25642/94, § 39, ECHR 1999 III). Indeed, when one remedy has been attempted, use of another remedy which has essentially the same purpose is not required (see Riad and Idiab v. Belgium, nos. 29787/03 and 29810/03, § 84, 24 January 2008; Kozacıoğlu v. Turkey [GC], no. 2334/03, §§ 44 et seq., 19 February 2009; Micallef v. Malta [GC], no. 17056/06, § 58, ECHR 2009; and Lagutin and Others v. Russia, nos. 6228/09 and 4 others, § 75, 24 April 2014). It is for the applicant to select the remedy that is most appropriate in his or her case (see OKeeffe v. Ireland [GC], no. 35810/09, §§ 110-111, ECHR 2014 (extracts)). To sum up, if domestic law provides for several parallel remedies in different fields of law, an applicant who has sought to obtain redress for an alleged breach of the Convention through one of these remedies is not necessarily required to use others which have essentially the same objective (see Jasinskis v. Latvia, no. 45744/08, §§ 50 and 53-54, 21 December 2010).

78.  In this connection, the Court notes that the applicant argued before the Rijeka Administrative Court that section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments, was in breach of the right of access to a court and thus contrary to the Croatian Constitution and Article 6 § 1 of the Convention (see paragraph 18 above). She thus raised the same complaint as in her subsequent application to the Court (see paragraph 56 above). The Rijeka Administrative Court in its judgment of 21 August 2014 expressly addressed that argument and dismissed it, finding that the impugned provision was not contrary to the Croatian Constitution or the Convention (see paragraph 19 above).

79.  Had it agreed with the applicant, the Rijeka Administrative Court could have either stayed the proceedings and lodged an application for constitutional review with the Constitutional Court (see section 37(1) of the Constitutional Court Act, cited in paragraph 38 above), or would have applied the Convention directly, it being understood that the Convention forms an integral part of the Croatian legal system in which it takes precedence over domestic statutes and is directly applicable (see Articles 115 § 3 and 134 of the Croatian Constitution, cited in paragraph 37 above; see also Habulinec and Filipović v. Croatia (dec.), no. 51166/10, 4 June 2013, and Bogunović v. Croatia (dec.), no. 18221/03, 11 July 2006).

80.  The Court also notes that in her constitutional complaint of 9 October 2014 the applicant repeated, in substance, the same arguments she had advanced before the Rijeka Administrative Court (see paragraphs 1821 and 78 above and compare with Popović and Others v. Serbia, nos. 26944/13 and 3 others, § 60, 30 June 2020). At that time the proceedings for constitutional review of section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments, were already under way (see paragraph 48 above). The Constitutional Court could have thus deferred the examination of the applicants constitutional complaint until it rendered a decision in those proceedings.

81.  The applicant thus provided the domestic courts with sufficient opportunity to remedy the alleged violation of her right of access to a court. Consequently, having regard to the Courts case-law (see paragraph 77 above), the applicant could not have been required to pursue yet another avenue of potential redress by lodging a petition for constitutional review.

82.  It follows that the Governments objection regarding the exhaustion of domestic remedies must be rejected.

  1. Conclusion as regards admissibility

83.  The Court notes that the present application is neither manifestly ill-founded nor inadmissible on any other grounds listed in Article 35 of the Convention. It must therefore be declared admissible.

  1. Merits
    1. Submissions by the parties

(a)   The applicant

84.  The applicant submitted that she was a lay person and thus could not have instituted judicial review proceedings and presented her case effectively without the assistance of an advocate. At the time she had brought her action for judicial review she had been unemployed and in bad health and had lost her capacity to work (see paragraph 916-17 and 24 above). She had therefore had no income and could not have afforded the costs of representation by an advocate. She had nevertheless instituted those proceedings only because under section 79 of the Administrative Disputes Act, as in force at the time (see paragraph 41 above), she could have shifted payment of the litigation costs onto the defendant authority if the court had ruled in her favour. She had been successful in the proceedings, but the Rijeka Administrative Court had nevertheless dismissed her claim for costs (see paragraph 19 above) because, in the meantime, the 2012 Amendments to the Administrative Disputes Act had entered into force, providing that each party in judicial review proceedings had to bear its own costs (see paragraphs 12 and 42 above).

85.  Denying her the ability to shift the costs of her legal representation onto the defendant authority and recoup from it the costs of the expert report, both of which had been instrumental in her success in the proceedings, could not be considered to be in compliance with the right to a fair hearing. In that way, she been had denied access to a court and placed in a disadvantaged position compared to the opposing party, the Croatian Pension Fund, which had been represented by lawyers from its legal department who dealt with pension and disability insurance cases on a daily basis.

86.  In support of her arguments, the applicant pointed out that the Constitutional Court in its decision of 27 September 2016 had invalidated, as contrary to the Constitution, section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments (see paragraphs 29 and 48 above). She referred to the Constitutional Courts finding that the rule providing that each party had to bear its own costs in judicial review proceedings had unduly restricted the right of access to a court and had not had a legitimate aim but had served only to protect the financial interests of the State (see paragraph 48 above).

87.  In her view, the mere fact that that rule had thus not pursued a legitimate aim was sufficient for the Court to find a breach of Article 6 § 1 of the Convention.

88.  As regards the Governments argument that the Rijeka Administrative Court had applied the impugned provision because there had been no other provision it could have applied at the relevant time (see paragraph 92 below), the applicant replied that the court could have applied the Convention directly (she referred to Articles 115 § 3 and 134 of the Croatian Constitution, cited in paragraph 38 above).

89.  As regards the Governments doubts as to whether she had actually paid the costs of her legal representation (see paragraph 94 below), the applicant presented an invoice dated 9 October 2014 for those costs and explained that, regardless of the fact that she had been represented by her son, he had been obliged to issue an invoice for the services rendered and she had had to pay him for those services.

90.  As regards the Governments argument that she should have applied for legal aid (see paragraph 95 below), the applicant responded that, apart from the house in which they lived, her husband owned another house which had made her ineligible both for legal aid under the Legal Aid Act and pro bono representation provided by the Croatian Bar Association (see paragraphs 53-54 above). In any event, even if she had applied for legal aid, it was very likely that her request would not have been granted in time, given that the time-limit for bringing an action for judicial review was only thirty days from service of the contested decision (see paragraph 46 above).

(a)   The Government

91.  The Government submitted that the fact that the Constitutional Court in its decision of 27 September 2016 had invalidated, as contrary to the Constitution, section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments (see paragraphs 2941 and 48 above), did not mean that there had been a violation of Article 6 § 1 of the Convention in the applicants case.

92.  They argued that:

- the Rijeka Administrative Court had applied that section as it had been the only provision it could have applied at the relevant time;

- the applicant had not been restricted in instituting judicial review proceedings; and

- she could have applied for legal aid and asked the State to bear the costs of her legal representation or, at least, the costs of the expert report.

93.  The Government stressed that the applicant had been exempt from paying the court fees normally chargeable on bringing an action for judicial review and delivery of a judgment, which would have in total amounted to HRK 1,000 (see paragraph 52 above), the sum constituting some 25% of the costs of the expert report she had had to pay (see paragraphs 14-15 above).

94.  As regards the costs of the applicants legal representation, the Government noted that she and her representative were related (see paragraphs 2 and 10 above) and thus expressed doubts as to whether she had indeed paid those costs. The mere fact that he had issued and submitted to the Court an invoice in respect of those costs (see paragraph 89 above) was not evidence that she had actually paid them.

95.  In any event, it had been the applicant who had decided to hire an advocate. As an unemployed person without other sources of income (see paragraph 84 above), she could have either applied for legal aid under the Legal Aid Act (which would have also covered the costs of the expert report) or asked the Croatian Bar Association to assign her an advocate to represent her pro bono under the Advocates Act (see paragraphs 53-54 above). In this way, the applicant could have shifted payment of those costs onto the State. To do so had been particularly important in her case, where she had complained of a breach of her right of access to a court on account of having to bear, inter alia, the costs of her legal representation.

  1. The Courts assessment

(a)   General principles

96.  The Court reiterates that the Convention is intended to guarantee practical and effective rights. This is particularly so of the right of access to a court in view of the prominent place held in a democratic society by the right to a fair trial. It is central to the concept of a fair trial, in civil as in criminal proceedings, that a litigant is not denied the opportunity to present his or her case effectively before the court and that he or she is able to enjoy equality of arms with the opposing side (see Steel and Morris v. the United Kingdom, no. 68416/01, § 59, ECHR 2005II).

97.  Article 6 § 1 leaves to the State a free choice of the means to be used in guaranteeing litigants the above rights (ibid. § 60).

98.  The Court further reiterates that the imposition of a considerable financial burden after the conclusion of proceedings may constitute a restriction on the right to a court guaranteed by Article 6 § 1 of the Convention (see Stankov v. Bulgaria, no. 68490/01, § 54, 12 July 2007 where the applicant was ordered to pay court fees, and Klauz v. Croatia, no. 28963/10, § 77, 18 July 2013 where the applicant was ordered to reimburse the costs of the States representation by the State Attorneys Office payable into the State budget). Imposition of such financial burden can also amount to an interference with the right to the peaceful enjoyment of possessions under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention (see Perdigão v. Portugal [GC], no. 24768/06, §§ 57-62, 16 November 2010 where the applicants compensation for expropriation was fully absorbed by the court fees payable; Klauz, cited above, §§ 108-110, and Cindrić and Bešlić v. Croatia, no. 72152/13, §§ 91-92, 6 September 2016 which, like Klauzconcerned costs order obliging the applicants to pay the costs of the States representation by the State Attorneys Office).

99.  Ex post facto refusal to reimburse the applicants own costs in disputes against the State originating from the acts in the exercise of its public authority may as well constitute a restriction of access to court and/or interference with the right of property. In cases concerning such disputes, in which the applicants had been successful but had nevertheless been left to bear their own costs, the Court found a violation of either Article 1 of Protocol No. 1 (see Musa Tarhan v. Turkey, no. 12055/17§§ 71-89, 23 October 2018) or Article 6 § 1 of the Convention (see Černius and Rinkevičius v. Lithuania, nos. 73579/17 and 14620/18, §§ 65-74, 18 February 2020), it being understood that in such cases finding a violation of both Articles is also possible (see paragraph 98 above).

100.  In the context of such disputes the Court has, in Černius and Rinkevičius, also referred to a more general principle that the risk of any mistake made by the State authority must be borne by the State itself and that errors must not be remedied at the expense of the individuals concerned (ibid, § 71, see also Beinarovič and Others v. Lithuania, nos. 70520/10 and 2 others§ 140, 12 June 2018, and Radchikov v. Russia, no. 65582/01, § 50, 24 May 2007). It then concluded that the domestic courts refusal to reimburse the applicants legal costs incurred during administrative litigation, in which they challenged the imposition of fines by the State Labour Inspectorate and obtained the quashing of the respective decisions as unfounded, constituted a breach of their right of access to court and thus a violation of Article 6 § 1 of the Convention, regardless of the amount of those costs (ibid.,§ 74). The costs however must not be incurred recklessly or without proper justification (see Stankiewicz v. Poland, no. 46917/99, § 75, ECHR 2006VI).

101.  The relevant principles emerging from the Courts case-law concerning the right of access to a court are summarised in the case of Zubac v. Croatia ([GC], no. 40160/12, §§ 76-86, 5 April 2018). In particular, a limitation of the right of access to a court will not be compatible with Article 6 § 1 if it does not pursue a legitimate aim and if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved (ibid., § 78).

(b)   Application of the above principles to the present case

102.  The applicant in the present case had the possibility of bringing legal proceedings. She availed herself of that possibility by bringing an action for judicial review against the Croatian Pension Fund with a view to quashing its decision denying her a disability pension (see paragraph 9 above). The proceedings in question thus concerned a dispute against the State originating from the acts in the exercise of its public authority (see paragraphs 99-100 above). However, even though it ruled in her favour and quashed the contested decision, the Rijeka Administrative Courts nevertheless refused to award her the costs of the judicial review proceedings (see paragraph 19 above).

103.  The Court notes that the Rijeka Administrative Courts refusal to award the applicant the costs of the judicial review proceedings stemmed from section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments, which at the relevant time provided that each party to judicial review proceedings had to bear its own costs (see paragraphs 19 and 42-43 above).

104.  In the decision of 27 September 2016 the Croatian Constitutional Court invalidated that provision as contrary to the Croatian Constitution (see paragraphs 29 and 48 above). In deciding this, it qualified the rule contained in the impugned provision as a limitation of the right of access to court and established that it had not had a legitimate aim (see paragraph 48 above). Specifically, it held that judicial review proceedings, which are caused by an unlawful decision or action of the State or public authorities, could not be fair unless the State as the losing party paid the costs of the proceedings to the plaintiffs (ibid.).

105.  Having regard to its own case-law on the matter (see paragraphs 96-101 above), the Court sees no reason to question the Constitutional Courts finding that the said provision constituted a restriction of the right of access to court.

106.  As regards legitimate aim, the Court reiterates that the present case concerns a dispute against the State originating from the acts in the exercise of its public authority (see paragraphs 99-100 and 102 above). In such disputes, for the State to shift the expense of remedying its own errors on the individuals concerned with a view to protecting its own financial interests, is contrary to the well-established principle that the risk of any mistake made by the State authority must be borne by the State itself (see paragraph 100 above). Thus, the Court sees no reason to disagree with the Constitutional Courts finding that the provision in question had not pursued a legitimate aim and that in the event of losing the case in such a situation it is precisely for the State to bear the costs of the proceedings (see paragraphs 48 and 104 above).

107.  The Government expressed doubts as to whether the applicant had actually incurred any costs of legal representation given that her advocate was her son (see paragraphs 210 and 94 above).

108.  In this regard, the Court notes that in the later phase of judicial review proceedings the Rijeka Administrative Court awarded the applicant the costs of her legal representation by an advocate in that phase of proceedings. The court did so even though she had been represented by her son, that is, without calling into question whether she had actually incurred those costs (see paragraph 30 above). The same court also awarded her such costs in the concurrent judicial review proceedings against the Croatian Health Insurance Fund in which she was also represented by her son (see paragraph 36 above).

109.  The Court further reiterates in this connection that under its case-law developed in the context of Article 41 of the Convention – which it considers equally relevant for the examination of the merits of this complaint – an applicant is considered to have incurred the costs of the proceedings if he or she has paid them or is bound to pay them, pursuant to a legal or contractual obligation (see, for example, Hajnal v. Serbia, no. 36937/06, § 154, 19 June 2012).

110.  As to the Governments argument that the applicant could have applied to the relevant authorities for legal aid (see paragraph 95 above), the Court notes, having regard to her argument in reply and the relevant legislation (see paragraphs 53-54 and 90 above), that she would not have been eligible. As regards the Governments further argument that she could have asked the Croatian Bar Association to appoint an advocate to represent her pro bono (see paragraph 95 above), the Court notes that doing so would not have interrupted the thirty-day statutory time-limit for bringing an action for judicial review (see paragraphs 46 and 54 above). It was therefore unlikely that, even if her request had been processed in time, the time left would have been sufficient for her to establish contact with the advocate and for him or her to prepare the action properly.

111.  In view of the foregoing (see paragraphs 96-110 above), the Court finds that there has been a violation of Article § 1 of the Convention in the present case.

  1. APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION

112.  Article 41 of the Convention provides:

“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”

  1. Submissions by the parties
    1. The applicant

113.  The applicant claimed 20,000 euros (EUR) in respect of non-pecuniary damage. She explained that she was worried about how she would find the means to pay the costs of her legal representation which the Rijeka Administrative Court had refused to award her. The injustice of having to bear those costs and the costs of the expert report even though she had won the case had also caused her mental pain and distress.

114.  She also claimed 32,265 Croatian kunas (HRK) for the costs and expenses incurred before the domestic courts, and HRK 15,500 for the costs and expenses incurred before the Court.

115.  The costs and expenses incurred before the domestic courts corresponded to:

- the costs of her legal representation by an advocate and the costs of the expert report, incurred in the judicial review proceedings complained of, which amounted to HRK 26,015 (see paragraph 18 above), and

- costs of preparation by an advocate of the constitutional complaint against the Rijeka Administrative Courts decision of 21 August 2014 (see paragraphs 9-21 above), which amounted to HRK 6,250.

116.  The costs and expenses incurred before the Court consisted of the costs of the applicants legal representation which amounted to HRK 12,500 and translation expenses which amounted to HRK 3,000.

  1. The Government

117.  The Government contested these claims. They first noted that the applicant had not submitted a claim in respect of pecuniary damage.

118.  As regards the applicants claim in respect of non-pecuniary damage, the Government considered it excessive and unfounded. They further argued that from the applicants submissions (see paragraph 113 above) it was not clear what had been the exact cause of the non-pecuniary damage: if she had paid those costs as she claimed (see paragraph 89 above), she would no longer be worried about how she would find the means to pay them. Lastly, as regards this head of damage, the Government submitted that in cases in which the Court had found a violation of the right of access to a court, it had often held that the most appropriate way of redress was to reopen the proceedings complained of – a possibility open to the applicant under section 76 of the Administrative Disputes Act (see paragraph 47 above).

119.  As regards the applicants claim for costs and expenses, the Government first submitted that it was excessive, unsubstantiated and unfounded. In this connection, they first reiterated their doubts as to whether she had indeed paid those costs given that in those proceedings her advocate had been her son (see paragraphs 210 and 94 above).

120.  The Government further noted, as regards the costs and expenses before the domestic courts, that, under the Courts case-law, such costs were only recoverable in so far as they had been incurred in order to seek, through the domestic legal order, prevention or redress of the alleged violation. The applicant sought all the costs allegedly incurred in the period between 10 July 2012 and 9 October 2014 (see paragraph 115 above), that is, the costs of the judicial review proceedings in that period (see paragraphs 9-20 above) and the costs of her constitutional complaint of 9 October 2014 (see paragraph 21 above). However, the fact constitutive of the alleged violation of Article 6 § 1 was precisely the refusal of the Rijeka Administrative Court to award her the costs of those judicial review proceedings (see paragraph 19 and 56 above) allegedly incurred in that period. Because that refusal was the fact constitutive of the violation alleged, those costs could not (at the same time) be considered the costs incurred with a view to remedying that violation.

121.  If the Court were not to accept that argument, the Government considered the applicants claim for the costs incurred in the domestic proceedings excessive because her representative had calculated his fees for bringing the action for judicial review of 10 July 2012 in accordance with the Scale of Advocates Fees which had entered into force on 19 December 2012 (see paragraphs 911 and 55 above).

122.  As regards the costs incurred in the domestic proceedings, the Government argued, as a final point, that if the Court were to award them to the applicant, she would be able to obtain them twice: once from the Court and again in the proceedings following her request for reopening (see paragraphs 47 and 111 above).

123.  As regards the costs and expenses incurred before the Court, the Government pointed out that, according to the information available on the website of the Croatian Bar Association, the applicants representative was fluent in English. They therefore called into question whether the translation expenses sought by her (see paragraph 116 above) had actually been necessary.

  1. The Courts assessment
    1. General considerations

124.  The Court notes that the applicant submitted the invoice of 9 October 2014 concerning the costs of her legal representation incurred before the domestic courts and an invoice of 3 March 2017 concerning the costs of her legal representation incurred before the Court. As regards the Governments doubts as to whether the applicant had actually incurred those costs (see paragraphs 94 and 119 above), the Court refers to its findings on the merits above (see paragraphs 101-102) and reiterates that a representatives fees are actually incurred if the applicant has paid or is liable to pay them.

125.  Likewise, and contrary to the Governments argument (see paragraph 111 above), there is no inconsistency as to the cause of the non-pecuniary damage. For the Court, it is evident that she had paid the costs of the expert report and stated that she would still have to pay the costs of her legal representation (see paragraphs 14-15 and 89 above).

126.  On the other hand, the Court finds force in the Governments argument that not all costs claimed as costs of the domestic proceedings can be accepted as such (see paragraph 120 above). Indeed, under the Courts case-law, such costs are only recoverable in so far as they were incurred in order to prevent or redress the breach of the Convention (see, for example, Dudgeon v. the United Kingdom (Article 50), 24 February 1983, § 20, Series A no. 59, and Associated Society of Locomotive Engineers and Firemen (ASLEF) v. the United Kingdom, no. 11002/05, § 58, 27 February 2007).

127.  However, the Court is not bound by the applicants choice when it comes to deciding under which head a claim or part of a claim is to be considered (see, for example, Dinu v. Romania, no. 64356/14, §§ 88-90, 7 February 2017).

128.  Therefore, in so far as the applicants claim for the costs and expenses incurred before the domestic courts concerns the costs incurred in the judicial review proceedings complained of (see paragraphs 18 and 115 above), the Court will examine it as a claim for pecuniary damage. That is so because the refusal of the Rijeka Administrative Court to award her those costs constitutes a violation found by the Court in the present case (see paragraphs 56 and 99-111 above). For the purposes of Article 41 of the Convention those costs are thus pecuniary damage sustained by that violation and cannot be considered costs within the meaning of that Article, namely the costs incurred in order to prevent or redress that violation (see paragraph 126 above).

129.  The remainder of her claim, namely the costs of the constitutional complaint of 9 October 2014 (see paragraphs 21 and 115 above), will be considered a claim for the costs and expenses incurred before the domestic courts, as they were indeed incurred in order to redress the violation in question (see paragraph 126 above).

  1. Damage

130.  The Court has found that the Rijeka Administrative Courts refusal in its judgment of 21 August 2014 to award the costs of the proceedings to the applicant was in breach of Article 6 § 1 of the Convention (see paragraphs 99-104). Therefore, there is a sufficient causal link between the applicants claim for the costs of the judicial review proceedings in the period leading up to that judgment (see paragraph 128 above) and the violation found.

131.  The Government argued that those costs were excessive in that the applicants representative had calculated his fee for bringing the action for judicial review of 10 July 2012 in accordance with the Scale of Advocates Fees which had entered into force on 19 December 2012 (see paragraphs 91155 and 121 above). The Court however notes that under that scale an advocate has to apply the scale in force at the time of charging the fees, and that the relevant invoice was issued by the applicants representative on 9 October 2014 (see paragraphs 55 and 89 above). Moreover, that Scale also provides that the courts must apply the scale in force at the time the decision on costs is issued (see paragraph 55 above). In the present case, the Rijeka Administrative Court issued a decision on costs on 21 August 2014, that is, after that scale had come into force (see paragraphs 1119 and 55 above). The Court therefore cannot accept the Governments argument that the claim was excessive.

132.  In view of the above (see paragraphs 130-131), the Court accepts the applicants claim in respect of pecuniary damage (see paragraph 128 above) and awards her EUR 3,500 under that head of damage, plus any tax that may be chargeable to her on that amount.

133.  The Court also finds that the applicant must have sustained non-pecuniary damage. Ruling on an equitable basis, it awards her EUR 3,000 under that head, plus any tax that may be chargeable.

  1. Costs and expenses

134.  As regards the applicants claim for costs and expenses (see paragraphs 114-116 and 129 above), the Court reiterates that, according to its case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these were actually and necessarily incurred and are reasonable as to quantum.

135.  In this connection, the Court notes that, pursuant to Rule 36 § 5 of the Rules of Court, an advocate or other approved representative must have an adequate understanding of one of the Courts official languages and sufficient proficiency to express himself or herself in those languages. The Court therefore accepts the Governments argument (see paragraph 123 above) that the translation expenses were not necessary, as the applicants representative seems to have a sufficient command of English.

136.  Regard being had to the documents in its possession and the above criteria (see paragraph 134 above), the Court considers it reasonable to award the sum of EUR 840 for the costs of the domestic proceedings (see paragraphs 115 and 129 above) and EUR 1,683 for the proceedings before the Court (see paragraph 116 above), plus any tax that may be chargeable to the applicant.

  1. Default interest

137.  The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT, UNANIMOUSLY,

  1. Declares the application admissible;
  2. Holds that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention;
  3.  Holds

(a)  that the respondent State is to pay the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, the following amounts, to be converted into Croatian kunas at the rate applicable at the date of settlement:

(i)  EUR 3,500 (three thousand five hundred euros), plus any tax that may be chargeable to the applicant, in respect of pecuniary damage;

(ii)  EUR 3,000 (three thousand euros), plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage;

(iii)  EUR 2,523 (two thousand five hundred and twenty-three euros), plus any tax that may be chargeable to the applicant, in respect of costs and expenses;

(b)  that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

  1. Dismisses the remainder of the applicants claim for just satisfaction.

Done in English, and notified in writing on 22 April 2021, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Renata Degener                    Krzysztof Wojtyczek
Registrar                               President

Copyright © 2021 Pravosudna akademija, Srbija